Revista: Atlante. Cuadernos de Educación y Desarrollo
ISSN: 1989-4155

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IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Y LA INFLUENCIA QUE TIENEN LOS ORGANISMO INTERNACIONALES (OCDE, BANCO MUNDIAL, UNESCO Y PREAL) EN LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

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INTRODUCCIÓN

Las políticas educativas marcan las principales pautas que rigen el sistema educativo de un país, y por tal motivo tienen un impacto significativo en el quehacer de las escuelas, sus equipos de gestión y sus docentes. En consecuencia, el proceder de los actores que componen dicho sistema debe estar alineado a las reglas y normas que se desprenden de estas políticas. Además, la educación de América Latina se ha reformado de manera continua e intensa en los últimos años con la intensión de responder a las necesidades del sistema y a las presiones de los sindicatos que generan una especie de equilibrio en el sector que está permeado por muchos intereses que convergen desde el poder legislativo hasta el ejecutivo. En tal sentido, según Krawczyk (2002) se cuenta con dos clases de políticas educativas y las mismas versan como sigue: las que pertenecen al renglón de expansión y aumento de la matrícula, y la que buscan garantizar y mejorar la calidad del sistema educativo.

De igual manera, los organismos internacionales tales como OCDE, Banco Mundial, UNESCO y PREAL juegan un rol determinante en el desarrollo e impulso de la educación y las reformas educativas de los países que buscan responder a las demandas del sector configurando su sistema y la calidad de los mismos. En tal orden, los documentos y publicaciones de estos organismos son herramientas clave para el análisis de opciones, prioridades, estudios de viabilidad educativa, financiera y/o económica y la toma de decisiones que permiten innovar y reformar los sistemas de educación de los países que estén inmersos en dicho proceso. De acuerdo a Martín (2000) en los últimos años han aparecido las publicaciones de muchas investigaciones, evaluaciones y balances de reformas en curso de los diferentes países de la región. Por lo cual, el nivel de influencia de estos organismos internacionales es trascendental en el proceso de conjugación de la políticas y reformas de los sistemas educativos de los países de la región de América Latina. 

MARCO TEÓRICO
La transformación del sistema educativo requiere de reformas y políticas educativas orientadas a mejorar y aumentar la calidad de la educación, y que a la vez se genere un proceso de transformación del sistema educativo mediado por políticas del estado que propicie el bienestar de todos los actores. Por lo cual, Navarro (2006) afirma que:
“Para entender por qué el cambio es difícil hay que comprender a los actores principales, sus preferencias y horizontes temporales, cómo se alinean sus intereses y, por ende, la posibilidades de conflicto o cooperación, así como los entornos en que se formula la política”.
Lo previamente citado indica que los cambios en educación tienen su nivel de dificultad, pero en la medida que se estudia a los actores del proceso se puede lograr cooperación en vez de conflicto con sus individuos. Por lo cual, los cambios en educación son políticamente factible y tienen una transcendencia que va más allá de lo simple, ya que llega a todos los miembros que se benefician de la educación del país. Por tanto, los docentes como proveedores de servicio del sistema están informados de las decisiones, medidas y posibles cambios a introducirse en el sistema. También, estos cuentan con su sindicato que les apoya en estos procesos de formulación de políticas. Mientras que los estudiantes no están organizados, ni enterados de la mayoría de las decisiones de políticas, puesto que estos están dispersos y reciben poca información.

No obstante, es importante retomar y recordar que la gestión abarca los siguientes puntos, puesto que “es el proceso de diseñar y mantener un entorno que, trabajando en grupos los individuos cumplan eficientemente objetivos específicos (Koontz y Weihrich, 2002)”. Al respecto, los líderes del sector educativo son los responsables de hacer que sus distintos grupos de trabajo cumplan con las metas propuestas desde cada uno de sus posiciones y roles asignados, puesto que “el líder es alguien que puede influir en otros y que posee autoridad gerencial (Robbins y Coulter 2005)”. También, los gestores del Estado y los legisladores deben empoderarse del proceso de la gestión de las políticas educativas, ya que es su responsabilidad liderar y gestionar este proceso a nivel macro dentro del país.     

 Por su parte, de acuerdo a Hanson (1997), la economía política de la educación puede alterarse en ciertas características sin modificar la política educativa. También, los problemas de contratación de maestros son muchos y están generalizados en diversos países de América Latina, debido a deficiencias en la planificación del retiro y en el reclutamiento y selección de nuevos docentes. De igual manera, evaluar el desempeño de los docentes es complejo, ya que las estructuras existentes no facilitan este proceso. Todo lo anteriormente abordado demuestra la gran complejidad de implementar y/o cambiar políticas educativas a través de reformas al sistema.

Además, “los sistemas educativos corren constantemente el riesgo de quedar cautivos de los proveedores en lo que respecta a puestos docentes y administrativos, control de decisiones y de procesos clave de organismos educacionales, nombramientos, medidas disciplinarias, distribución de incentivos, capacitación, administración y sistema de gestión del personal (Navarro, 2006)”. También, cabe mencionar que la gestión pública del Estado del país tiene que velar por el cumplimiento de las políticas educativas, seguimiento y rendición de cuenta para garantizar la calidad del sistema educativo y evitar que este quede cautivo. Asimismo, el Ministerio de Educación del país en cuestión tiene que trabajar para fortalecer el profesionalismo, los valores y la imagen del docente con la finalidad de elevar la dignidad magisterial, la eficiencia de los procesos educativos y así evitar el descredito del sistema.

Por otro lado, se debe destacar el interés internacional en impulsar los sistemas educativos y de los organismos internacionales, se puede señalar que los grupos más interesados en contribuir a la mejora del sector educativo son: el Banco Mundial (BM); la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO); la Organización de Cooperación Desarrollo Económico (OCDE) y, a nivel latinoamericano, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). En ese orden, “la expresión organismos internacionales se refiere a aquellas agencias que son creadas y sostenidas por diversos países, respondiendo a objetivos similares en un ámbito regional o mundial, es importante tomar en cuenta que al hablar de organismos internacionales no se hace referencia a entidades con características necesariamente comunes (Maldonado y Rodríguez, 2000)”, ya que cada uno de estas persiguen fines de acuerdo a su filosofía institucional que puede resultar diversa.

No obstante, las propuestas de la temática de educación de estos organismos internacionales no responden a un solo horizonte, puesto que por ejemplo la estrategia del BM para reducir la pobreza se concentra en la promoción del uso productivo del trabajo porque es el principal activo de los pobres, y en la prestación de servicios sociales básicos a los necesitados. Mientras que las inversiones en educación contribuyen a la acumulación del capital humano que es esencial para lograr ingresos más altos y un crecimiento económico sostenido de un país.

Sin embargo, las principales situaciones y/o cuestiones que se dan por parte de los organismos previamente referidos son: las evaluaciones, balances y apreciaciones de estos organismos internacionales. En consecuencia, su principal influencia sobre los países que están en proceso de reforma educativa viene ejercida por los compromisos financieros y apoyo que reciben en los temas de evaluaciones de la calidad y la gestión tanto educativa como de recursos económicos. No obstante, “en la mayoría de los países, no están respondiendo a las demandas generadas por la reorganización de los sistemas democráticos y por la apertura de las economías. Los documentos se refieren a problemas que ponen en riesgo el éxito de la reforma de la región provenientes de malas interpretaciones, obstáculos, situaciones sociales desfavorables y ofrecen orientaciones para resolverlos (Krawczyk, 2002)”. Lo anterior indica que en muchos casos aunque se hacen evaluaciones y levantamientos que influyen directamente en las decisiones que se toman en algunos casos estas informaciones y datos pueden resultar poco confiables.

Los principales aportes que se reciben de estos organismos son reflexiones sobre sustentabilidad económica y política de la reforma, apoyo técnico y financiero. Por lo cual, se puede afirmar que estos organismos inciden directamente en el proceso de reforma educativa, puesto que en la dimensión política permea la concertación que se debe lograr entre las partes involucradas en el proceso y esta se recomienda en todos los documentos de publicaciones oficiales de OCDE, Banco Mundial, UNESCO y PREAL. Según Braslavsky y Cosse (1996) en el balance de la reforma educativa de los 90’s por PREAL y OREALC se resalta los avances en los acuerdos, la calidad y/o nivel de involucramiento en los procesos de concertación por parte de los diferentes estamentos de la sociedad y el sistema educativo que participaron de manera activa concretando tales reforma como política de estado. Además, con relación al tema abordado también hubo recomendaciones con relación a la resistencia de los sindicatos, otras fuerzas que se oponen al cambio por motivos empresariales o corporativos que dificultan y retrasan los procesos de reforma. Al respecto, lo que se busca es evitar la fragmentación de la política educativa y obtener conciliación de todos los actores que intervienen en estos procesos.

No obstante, las principales fuerzas compensatorias que presentan una tendencia a ser deficientes son: primero, los sindicatos, ya que estos se resisten al cambio con gran renuencia. Segundo, los gobiernos, puesto que estos obedecen a un horizonte que es muy temporal, lo cual no favorece la continuidad de las políticas y reformas educativas. Al respecto, se hace necesario las políticas básicas del sistema educativo que contrarresta la situación previamente referida. De las políticas básicas la más destacadas y memorables son: educación pública gratis, la estabilidad de empleo, reglas de contratación, jubilación para los docentes y la negociación con los sindicatos. Por tal razón, en la última década no se articularon cambios de envergadura en la política básica. En tal sentido, los procesos de descentralización del sector educativo han afectado únicamente la forma de negociar con los sindicatos por periodos muy breves y estos han estado influenciado por las recomendaciones de los organismos internacionales previamente referido en este artículo.

Mientras que las políticas educativas periféricas son opuestas a las básicas, puesto que son volátiles y de acuerdo con los comentarios de los docentes, también son débiles. Dichas políticas según Navarro (2006) incluyen: capacitación y desarrollo de los profesores, diseño y distribución de recursos bibliográficos y materiales didácticos, el currículo, la integración de tecnologías de la información y comunicación y otras innovaciones educativas. Por lo cual, las políticas periféricas se caracterizan por no estar sujetas a un buen principio organizativo, ya que se ven muy afectadas por los cambios de gobiernos ejecutivos y legislativos. En tal orden, los cambios de gobierno reflejan la debilidad de continuidad de tales políticas, puesto que sus decisiones reflejan falta de coherencia y seguimiento a las políticas anteriores y eso afecta la eficiencia del sistema educativo. El Poder Ejecutivo, es un actor primordial en los procesos de reformas de la educación porque siempre están interesados en la modernización del sistema y los principales impulsores trabajan en los Ministerios de Educación o de Planificación y son representantes del presidente en sus respectivos países. De igual manera, el Poder Legislativo manifiesta su liderazgo con las propuestas de leyes que ha efectuado con el transcurrir de los años y el mismo revela su nivel de cumplimiento con las exigencias de los organismos internacionales como son, las del BM y UNESCO.  
 
Por su parte, “para los organismos internacionales la reforma con más trascendencia en la región fue la operación del nuevo modelo de organización y gestión del sistema y de la escuela, por medio de la descentralización y de la autonomía escolar (Krawczyk, 2002)”. Con relación a la parte técnica referida, lo que se buscaba era la transferencia de responsabilidades a través de empoderar a los líderes y/o gestores escolares de cada ciudad o provincia para que estos desarrollaran las habilidades necesaria para apropiarse del nuevo modelo que facilitaría la sostenibilidad del sistema escolar. En tal orden, se afirma la gran capacidad de estos organismos internacionales para recomendar acciones que investigan y analizan que son prudentes para el desarrollo e impulso del sector mediante la introducción de innovaciones al sistema de gestión, financiamiento y sostenimiento a corto, mediano y largo plazo. Asimismo, varias publicaciones describen la iniciativa de estos procesos de descentralización del sistema educativo, los mismos están contenido en los principales informes del Banco mundial, PREAL y de la OREALC. También, se ponen a disposición de los lectores las experiencias de algunos países tales como: Chile, Mina Gerais y algunos estados de la Unión Americana.

De igual forma, se destaca en otro de los informes de la CEPAL los modelos de descentralización de América Latina y entre sus principales recomendaciones están trabajar los niveles de autonomía que se le otorga a las escuelas para lograr la eficiencia institucional e introduce la rendición de cuentas de estas. Por eso, las instituciones logran mayor libertad financiera y administrativa, ya que el BM, PREAL, CEPAL y BID han tenido mucha influencia en esta iniciativa por los resultados de estudios y las recomendaciones que emiten antes de aportar financiamientos y apoyo a los países que hacen sus propuestas de acuerdos y recomendaciones para facilitar los medios para el desarrollo de sus ideas investigadas y sustentadas. Igualmente, las reflexiones de los organismos previamente referidos y de otros han facilitado el proceso y éxito de la libertad pedagógica, puesto que se busca garantizar la sostenibilidad integral del sistema en todas sus áreas. En consecuencia, se habla de una reforma del aprendizaje, puesto que se busca que las instituciones sean capaces de centrarse en aspectos propios de su comunidad articulando métodos y sistemas que le permitan satisfacer sus necesidades pedagógicas y de aprendizajes de su comunidad educativa.

Además, los organismos internacionales están interesados en la formación de los gestores del sistema, debido a que en publicaciones de PREAL y IIPE se resalta la necesidad de formar gestores, política de capacitación para la gerencia pública y/o política y a la vez se atenta contra algunos logros de autonomía que han recomendado otros organismos. Por lo cual, se retoma la definición de gestor que implica “las personas formalmente encargadas de una unidad de la organización (Diez, García, Martín y Periáñez, 2001)”. Todo lo anteriormente referido, se hace en virtud de fortalecer las competencias de los directivos que ocupan cargos que son clave dentro del sistema educativo y para la reforma. Lo anterior muestra el poder de reflexión que tienen estas agencias internacionales para recomendar y propiciar acuerdos y mejorías fundamentados en evaluaciones y evidencias que no son subjetivas y que de una forma u otra configuran constantemente el sistema introduciendo cambios que tienen su impacto en las área fundamentales del sector.

Asimismo, se presentan otras problemáticas fundamentales que afecta el impacto que han tenido las reformas y políticas educativas; y se trata de la cultura magisterial y/o profesional que se destaca por una formación de base deficiente y que a través de prácticas cuestionables se le ha permitido el ingreso a muchos de estos maestros al sistema. También, las prácticas cuestionables previamente abordadas se pueden tratar en algunos casos de: corrupción dentro del sistema, favores políticos mediante influencia de poder y uso inadecuado del sindicato de profesores. Por tal razón, la administración del sistema educativo está centralizada en una burocracia que no permite que los procesos sean fluidos, ya que estos gestores tampoco cuentan con la formación profesional sólida que los habilita para administrar el sistema con la debida eficiencia. De igual manera, el sindicato de maestros en América Latina juega un rol dominante porque no cuenta con oposición de grupos significativos que le hagan la presión necesitada para generar eficacia de estos en su manejo y en la formulación de políticas y reformas educativas.

Sin embargo, según Hanson (1997) a pesar de todas estas situaciones previamente mencionadas se puede lograr cooperación y negociación en puntos fundamentales, por ejemplo en cuanto a la reforma de los 90’s se alcanzó mejorar la calidad y la eficiencia porque mediante la construcción de escuelas, instalación de muebles y equipos y capacitación docente se aumentó la inversión en el sector. En consecuencia, se incrementó la capacidad del sistema y de esa generalización se puede decir que las políticas durante esa época fueron de dos clases: de expansión y aumento de la matrícula estudiantil y de mejora de la calidad y la eficiencia.

Normalmente, cuando se trata de aumentar la matrícula y construir escuelas los individuos que componen el sistema están de acuerdo, debido a que los padres quieren más y mejor educación para sus hijos y descendencia. Mientras que los maestros ven el aumento de estudiantes como nuevas y más posibilidades de empleo. De igual forma, las agencias de cooperación a la educación a nivel internacional también apoyan estas iniciativas, puesto que estas inversiones tienen como retorno resultados tangibles que se pueden medir y evaluar de manera objetiva. Todo lo anterior, impacta la vida de las personas que componen el sistema y que se benefician de diferentes maneras del mismo. Por lo cual, es vital tener pendiente que “el sistema educativo se considera cada vez más como un sistema abierto en interacción constante con otras esferas de la vida social y económica (Hualde, 2001)”.      

Ahora bien, la formulación de procesos de reforma y políticas educativas debe articular una serie de factores para alcanzar la cooperación de los individuos que componen el sistema. En tal sentido, Navarro (2006) sostiene que:
“La cooperación no se logra fácilmente en este tipo de política educativa. Con frecuencia ejercer influencia en la calidad y la eficacia de un sistema de enseñanza significa iniciar  gestiones que implican una reorganización sustancial de la labor de los docentes, creando incentivos, sistema de supervisión y mejorando la rendición de cuentas a través de la descentralización o de la intensa participación de los padres”.                
Lo anterior citado denota que las reformas y políticas educativas que generan cooperación y cambio sustancial de los actores del sistema requieren de un proceso de formulación y negociación bien pensado y dirigido para alcanzar los fines con los cuales fueron diseñadas y consensuadas. Al respecto, la introducción de los ejecutivos dinámicos tiene un papel fundamental en estos asuntos, puesto que estos trabajan con el Poder Ejecutivo y con los gestores educativos en la descripción de reformas y políticas de impacto para el sector. Igualmente, estos ejecutivos suelen ser mediadores del diálogo y de negociación entre los representantes de planificación de la presidencia, el sindicato de maestro y los gestores del sistema educativo, de ahí que este análisis teórico rescata el papel fundamental de los organismos internacionales en los procesos de reforma y nueva configuración de los sistemas educativos.

Por su parte, la sustentabilidad financiera continúa siendo un tema de mucha preocupación y énfasis, puesto que el BM y la CEPAL investigan y estudian el accionar de los gestores y miembros del sistema y en ese orden recomiendan redefinir criterios con relación al tema de los presupuestos y buscar estrategias de fortalecimiento financiero y de gestión, para de tal modo obtener una reforma educativa sustentable y exitosa. Es oportuno puntualizar el ejemplo del BM que cada día juega un rol muy relevante con relación a políticas educativas, ya que como organismo financiero impulsa el desarrollo de las naciones, se ha preocupado por orientar propuestas sobre diversas políticas sociales que estén acordes con los presupuestos económicos de cada país. En ese sentido, sus ejes primordiales de la educación básica, media y superior constituyen a las mujeres y grupos minoritarios y trabajan en base a los siguientes criterios, y esto son: acceso, equidad, eficiencia interna, calidad, financiamiento, administración, resultados e internacionalización; además de preocuparse por la educación en un contexto de globalización y competencia económica.

También, los organismos internacionales en su mayoría recomiendan tomar medidas y elaborar planes que contengan acciones de alta incidencia en el sector educativo y en ese orden se afirma que:
“Aconsejan invertir en las acciones de alto impacto, aunque implique costos moderados o altos, pero también recomienda tener cuidado con la ejecución de las acciones de alto costo frente a posible problemas de desarrollo. Asimismo, sugirieron no invertir en acciones de alto costo y que por sí misma no constituyan una buena inversión, o sea, un nivel de costo-efectividad bajo (Krawczyk, 2002)”. 
Lo anterior demuestra el interés que tienen los organismos internacionales en agregar valor a las acciones que se toman en todas las direcciones del sector educativo. Por lo cual, su influencia sobre los países se ejerce con un grado de poder y autoridad que se los ha proporcionado el prestigio de estas instituciones y la prosperidad de manejo de fondos que tienen a su favor para colaborar con los sistemas educativos menos favorecidos en la humanidad, ya que estos plantean las situaciones y mejoras educativas como políticas de estado prioritaria para que los países alcancen los niveles que estas agencias les trazan como metas.

Sin embargo, la expansión del sistema educativo mediante el aumento en cantidad de escuelas y matrícula no representa una mejora en la calidad del quehacer docente. Por lo cual, los grupos de política ejecutiva, sindicatos y legisladores tienen que comprender la importancia de asumir la trasformación del sistema en términos cualitativos y no solo cuantitativos, puesto que se busca la sostenibilidad y eficiencia del sistema. Por tanto, si no se asume y se empoderan de los cambios que se necesitan en el sector educativo se continuarán produciendo los mismos errores de décadas anteriores, ya que es muy difícil llegar a tratados y/o acuerdos temporales y remediales. También, el sistema y el conjunto de gestores que le componen tienen que ser más proactivos y menos reactivos ante la falta de mecanismos de control eficaces y las dificultades que presentan para el seguimiento por parte de las autoridades superiores.

Por otro lado, se aborda la experiencia de diferentes países de América Latina, por ejemplo: México en la formulación de políticas y reformas educativas, ya que este país al igual que Argentina a través de la reforma buscaron descentralización de su sistema educativo en los 90’s y a la vez se esforzaron por crear un paquete de incentivos para los docentes. De igual forma, Brasil se enfocó en la descentralización durante la misma época, puesto que su sistema se caracterizaba por las deficiencias que le arropaban con resultados bastantes desagradables y un grado de insuficiencia grave. Por lo cual, tuvieron la experiencia de someterse a un proceso de reforma radical para distribuir y delegar las responsabilidades a los distintos estamentos y/o niveles del gobierno. Todo lo anterior, fue realizado en Brasil sin el aporte de una política de incentivos para los profesores.

Por ejemplo, en México en la reforma de los 90’s de acuerdo a Popkewitz (1994) las negociaciones entre el ejecutivo y los sindicatos dio lugar a un Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica (ANMEB). El acuerdo buscaba la descentralización del sistema educativo en dicho país; con la finalidad de que los gobiernos estatales se empoderen directamente de la educación pública. Igualmente, el acuerdo propuso la limitación de las bondades y poderes que se le conceden al sindicato de maestro de ese país, ya que muchos de sus miembros eran políticos activos de los principales partidos de oposición. Mientras que en materia de incentivos el acuerdo contempla vincular la remuneración de los profesores al desempeño, éste aspecto fue controversial al igual que el pago por mérito al profesor, puesto que se busca elevar la capacitación de los docentes. También, en Argentina durante la década de los 90’s las reformas se formularon en base a la descentralización, pero el gran debate fue desarrollado en base a la asignación de recursos de ese proceso descentralizador. Por otro lado, Chile de acuerdo a Navarro (2006) logró una política de incentivos apropiada y consensuada con los principales actores del sistema educativo. En tal sentido, le llamaron Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño Docente (SNED), es oportuno resaltar que el sindicato se opuso en una etapa inicial, pero no alcanzó a bloquear la iniciativa. Para la décadas de los 90’s se adoptó un gobierno democrático que fomentó beneficios marginales para los profesores que fueron bien recibidos por el sindicato. Al respecto, la construcción de la confianza permitió evitar conflictos y generar más cooperación por parte de los actores del proceso de reforma.

CONCLUSIONES
Finalmente, la reflexión que aportan estos procesos de formulación de políticas y reformas educativas en América Latina es fundamental para comprender la dinámica actual que existe en el sistema. Por lo cual, se deduce que estos procesos son arduos, toman energía y tiempo del Poder Ejecutivo, Legislativo y de los sindicatos; puesto que las decisiones y medidas tomadas afectan de manera valiosa el futuro de todos los actores que componen el sistema. Lo anterior viene dado por el impacto de las reformas educativas y por el alcance que puede tener en su marco de acción y ejecución de estas, a nivel micro y macro en los países afectados.                
En último lugar, las instituciones y organismos internacionales abordados en este análisis teórico se caracterizan por poseer buena reputación y excelentes credenciales, además, su buen deseo por mejorar las situaciones que afectan a los sectores educativos de los países de Latino América. Por tanto, ejercen un poder increíble sobre los gobiernos, impulsan reformas educativas y sobre todo hacen disponibles recursos que favorecen el desarrollo del sistema. Para concluir, se puede afirmar que su influencia es amplia y muy importante en los proceso de reforma educativa, ya que sus evaluaciones, sugerencias y metas aportan al proceso de transformación educativa de manera significativa facilitando medios y recursos para propiciar el diálogo, el consenso y acuerdos que influyen directamente en el logro de los objetivos y metas de los sistemas educativos de aquellos países que se ven involucrados con estos organismos internacionales.   

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Recibido: 11/01/2017 Aceptado: 20/04/2017 Publicado: Abril de 2017

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