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Observatorio Venezolano de la Seguridad Social

EL ZIGZAGUEANTE CAMINO DE LA REFORMA SEGURISTA EN VENEZUELA

Absalón Méndez Cegarra

Artículo publicado originalmente en
Rev. Venez. de Econ. y Ciencias Sociales, 2003, vol. 9, nº 3 (sept.-dic.), pp.145-156

Introducción

La reforma de la seguridad social en Venezuela integra el conjunto de cambios impuestos por la concepción neoliberal de la economía que irrumpió en el mundo con fuerza inusitada en los últimos 20 años del siglo XX. La concepción neoliberal, la cual jerarquiza el mercado como factor ordenador de la sociedad y, por consiguiente, minimiza el Estado en igual desempeño, encontró expresión concreta en un contexto multicausal de ruptura de fronteras comerciales, movilización de capitales, cambio de patrones tecnológicos, transformaciones sustantivas en el sujeto-objeto de los mercados laborales, transición demográfica, desequilibrios fiscales, desdibujamiento y pérdida de importancia del Estado-nación. Lo social, como política pública, se convirtió en laboratorio de experimentación para la realización de distintos ensayos entre los que destacan el desmontaje de la solidaridad humana como fundamento de la convivencia social y la desregulación-flexibilización de las relaciones típicas de trabajo. El primero de los ensayos, es decir, el desmontaje de la solidaridad, dio lugar a lo que conocemos como proceso de reforma de la seguridad social; y, el segundo, la desregulación-flexibilización, a la reforma laboral. Ambos, con sus secuelas de exclusión social, desprotección social, desempleo, desocupación, pérdida del empleo formal y transferencia de cargas sociales.

En esta oportunidad, nos vamos a limitar a describir, más que analizar, el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela, para identificar en él momentos, logros y orientaciones que permitan descubrir hacia dónde nos conduce el zigzagueante camino seguido para crear un sistema de seguridad social capaz de hacer realidad el anhelo de bienestar del pueblo venezolano.

1. Aproximación diagnóstica o el porqué de la reforma de la seguridad social en Venezuela

Venezuela, en el marco de América Latina y el Caribe, en cuanto a seguridad social se refiere, no es un país pionero. La seguridad social, en su versión seguros sociales, surgió en los años 40 del siglo XX, (1940, primera Ley del Seguro Social; 1944, creación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales) en momentos en que países como Chile y Cuba contaban con una experiencia cercana a los 20 años en el desarrollo de los seguros sociales como forma de protección social. Este hecho ha permitido a autores nacionales distinguir en la evolución histórica de la seguridad social en Venezuela, un antes y un después de los seguros sociales (Uzcátegui Díaz, 1978, 34-35). Antes de los seguros sociales, Venezuela disponía de una red institucional de protección social muy débil, animada por una concepción asistencialista pública en combinación con sentimientos benéfico-caritativos y una incipiente noción de los derechos sociales. Todo lo cual se manifestaba en la escasa red de asistencia médica y de salud pública, instituciones de caridad, beneficencia y filantropía, públicas y privadas, y en un naciente previsionismo social limitado a importantes sectores del funcionariado público civil y militar (montepíos, jubilaciones y pensiones). Con la creación de los seguros sociales, Venezuela se incorpora a la modernidad previsional.

Los seguros sociales nacen en el mundo (Alemania 1833) para actuar en un escenario laboral de extrema complejidad y su nacimiento se hace acompañar de un doble propósito. Por una parte, brindar ayuda oportuna a la persona que pierde o disminuye sus medios de vida como consecuencia de la aparición de una enfermedad o la ocurrencia de un accidente; y, por otra parte, frenar las fuentes potenciales del conflicto social, sobre todo en la relación laboral. De la consecución de estos propósitos derivó el seguro social su éxito y su rápida extensión por el mundo entero. En Venezuela, posiblemente, por la escasa industrialización de la época, lo pequeño del sector laboral asalariado, la precariedad del movimiento organizativo de los trabajadores, su falta de conciencia clasista y de cultural previsional, los seguros sociales surgen con grandes debilidades tanto en su campo de aplicación personal como contingencial. Sus alcances iniciales se limitan a la población asalariada, circunscrita al territorio del Distrito Federal y distrito Sucre del estado Miranda y a las contingencias de pérdida de la salud por enfermedad o accidente. Los cambios que se suceden en Venezuela a partir de 1936, la transformación que sufre la economía del país en virtud de la explotación petrolera y la vinculación internacional repercuten en los seguros sociales, lo que los lleva a ampliar su cobertura territorial, personal y contingencial, hasta convertirse, después de 1967, en el principal y más importante instrumento de protección social de la población venezolana, en particular del sector obrero, asalariado, concentrado en los polos de desarrollo industrial; pero, siempre, acompañado de otras formas de protección social no seguristas, alcanzadas por sectores laborales del país, entre otros, funcionarios públicos, militares, educadores, es decir, grupos de trabajadores con capacidad organizativa e influencia en la toma de decisiones o centros de poder. Este fenómeno previsional es causa y consecuencia del surgimiento del Estado Social y Democrático de Derecho en Venezuela, o del “Estado de Bienestar”, garantizador de prestaciones, que comienza a instaurarse en la sociedad nacional a partir de 1936, con la puesta en marcha de una política social del Estado concebida como de largo alcance y orientada a resolver gravísimos problemas de exclusión e indefensión social.

Entre 1936 y 1980, aproximadamente, se consolida el marco institucional del bienestar social del Estado venezolano, se aprecia un mejoramiento de la calidad de vida de amplios sectores de la población, pero se potencia el previsionismo social de sectores excluidos por normas jurídicas del ámbito de aplicación de los seguros sociales, a través de la práctica político-social reivindicadora, lo cual facilita enormemente la aparición de una extensa y diversa red de regímenes protectivos en salud y de jubilaciones y pensiones, en especial, para el funcionariado del sector público, distintos a los contemplados por el sistema de seguros sociales y totalmente diferenciados entre sí, contributivos unos y no contributivos otros, unos más espléndidos que otros, todos, a cargo del Estado, financiados, total o parcialmente, con recursos fiscales. La heterogeneidad institucional previsional pasó inadvertida durante el tiempo de disfrute de una renta petrolera en crecimiento continuo; pero empieza a generar preocupación a partir de la década de los 90, en momentos en que se producen cambios importantes en la cuantía del maná petrolero y merma en los recursos fiscales para financiar un gasto público indetenible, incapacidad del aparato productivo para absorber la fuerza de trabajo que se incorpora anualmente al mercado laboral y, lo más angustiante, los primeros signos de la transición demográfica: disminución de las tasas de mortalidad y fecundidad, aumento de la esperanza de vida al nacer, tendencia a la inversión de la relación activa-pasiva y madurez de los regímenes jubilatorios y pensionales con su consecuente desequilibrio financiero y actuarial.

Venezuela, en la actualidad, sigue teniendo más de un centenar de instituciones prestadoras de servicios de salud y más de 400 regímenes de jubilaciones y pensiones con financiamiento fiscal, los cuales marchan sin concierto ni control. Inútiles resultaron las medidas legislativas adoptadas en el pasado, tal es el caso de la Enmienda Nº 2 a la Constitución de la República de Venezuela (1961); la Ley del Estatuto sobre Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, los Estados y Municipios; la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Salud; la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, entre otras, para corregir la heterogeneidad y multiplicidad de instituciones, programas y servicios oferentes de prestaciones de seguridad social.

En Venezuela tenemos, en mayor o menor medida, los factores objetivos y subjetivos que determinaron la “crisis” de la seguridad social y que han forzado su reforma. En primer término, la situación de dependencia de un importante sector de la población respecto de la población económicamente activa. La tasa de dependencia senil (población de 65 y más años/ población de 15-64 años) x 100, llegó, en 2000 a 41,9, pero se estima alcance en 2050, a 59,3, para una diferencia en el período de 17,4 (CISS, 2002, 34-35). En segundo término, la relación entre trabajadores jubilados y pensionados y trabajadores activos muestra señales de peligrosidad. El IVSS tiene una población afiliada de 2.500.000 personas aproximadamente y una nómina de pensionados de 543.000 personas; en lista de espera, 190.000 personas, para un total de 733.000 personas pensionadas; en consecuencia, la relación entre activos y jubilados es de 2,5. Por cada trabajador pensionado, existe 2,5 trabajadores activos, lo cual hace inviable el régimen desde el punto de vista de su financiamiento. Este hecho es el resultado de la tendencia a precarizar e informalizar el empleo. De cada 10 trabajadores incorporados al mercado laboral, 7 lo hacen al sector informal, motivo por el cual dicho sector capta más de 50% de la fuerza de trabajo ocupada, en condiciones de absoluta desprotección por parte de las instituciones de la seguridad social. Un régimen segurista, fundado en relaciones intergeneracionales y en un empleo asalariado como el que hemos tenido en el país, queda condenado a desaparecer cuando la cadena intergeneracional se rompe y las relaciones típicas de trabajo son derogadas. Esta situación está presente, con mayor dramatismo, en ambientes laborales menormente empleadores de obreros, como por ejemplo, la Fuerza Armada Nacional, universidades públicas nacionales, Poder Judicial y la administración pública nacional descentralizada y centralizada.

El costo de los servicios de salud e insumos médico-farmacéuticos es otra variable que incide en el desfinanciamiento de la seguridad social. El mejoramiento de los servicios médicos favorece la longevidad, ya que procura una mayor esperanza de vida al nacer; pero el envejecimiento incrementa el costo de los servicios de salud y hace nula la contribución para su financiamiento. Venezuela, a juicio de algunos analistas, ha hecho su entrada a la transición demográfica. Se ubica en el grupo de países en plena transición (PT), integrado por Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y República Dominicana, en los que se observa una disminución de las tasas de mortalidad y natalidad. De la población total 4% es mayor de 65 años y se estima que para 2020 este porcentaje alcance a 9% y para 2050 se eleve a 17%. Dentro de pocos años, Venezuela, de no modificarse la dinámica poblacional y la estructura del mercado laboral tendrá una población pasiva muy alta (María Lara, 2002, 18-22). Otro hecho demográfico es el relacionado con la tasa de supervivencia de la mujer respecto al hombre. En América Latina por cada 100 mujeres comprendidas en el grupo 60-74 años de edad, existen 86 hombres. En nuestro país, en promedio, la mujer sobrevive al hombre por más de 8 años. Este hecho obliga a las instituciones de seguridad social y programas sociales en general a considerar esta variable de género como un elemento importante de su definición e implementación.

Junto con los factores objetivos señalados tenemos una tendencia franca a disminuir el gasto social producto de la preeminencia de las ideas neoliberales que colocan el énfasis en la reducción del tamaño del Estado y en el individualismo como la conducta que deben seguir las personas en materia de protección social. Esta conducta egoísta es la que propicia la privatización de la seguridad social, condenando a su desaparición a las formas públicas, tal como ha venido ocurriendo en varios países latinoamericanos y caribeños. En gran medida, este último aspecto, privilegiado por intereses financieros internacionales y nacionales, captura la necesidad de la reforma de la seguridad social y genera naturales y justificadas resistencias al respecto.

Las salidas o soluciones que los Estados, el de Venezuela entre ellos, han buscado a estos factores determinantes de los desequilibrios económicos, financieros y actuariales, y a la baja cobertura de los instrumentos más importantes de seguridad social, fueron recomendadas por los organismos financieros internacionales (BM, BID, FMI) como componentes del grupo de programas de ajuste para contener el déficit fiscal y honrar compromisos derivados del enorme endeudamiento externo. Entre estos programas tenemos los siguientes: disminución del gasto público social, reducción del tamaño del Estado, transferencia de cargas sociales de la esfera pública a la privada, fomento de la responsabilidad individual por la protección social, ampliación de los requisitos para tener derecho a recibir prestaciones por las instituciones de seguridad social (incremento de la edad para el retiro, tiempo de servicio y número de cotizaciones), reducción de los beneficios, administración privada de los programas de pensiones y separación de las funciones de financiamiento y prestación directa de servicios de salud. Estas recomendaciones fueron y son atendidas por varios países y en la práctica constituyen lo medular de la reforma de la seguridad social en Venezuela y el resto de los países de América Latina y el Caribe, con alcances en otras realidades sociales, por ejemplo, algunos países europeos.

La manera como nuestro país ha asumido este proceso de reforma de la seguridad social es lo que pretendemos mostrar en este artículo y, para ello, hemos identificado, en dicho proceso, tres fases o etapas.

2. Reforma de la seguridad social en Venezuela, o para qué de la reforma de la seguridad social

En Venezuela, intentos de reforma parcial de instituciones y programas de seguridad social han estado presentes a lo largo de su evolución histórica. Ejemplo de ello es la cantidad de veces que el IVSS ha estado intervenido y sometido a procesos de reestructuración. Pero, una reforma global, total, de la seguridad social en nuestro país es propuesta en 1989, a través del Ministerio del Trabajo. A partir de esa fecha, el proceso ha tenido alzas y bajas, momentos de auge y de decaimiento, el camino recorrido ha sido zigzagueante, lo que permite identificar tres momentos, fases o etapas, a saber: primera etapa (1989-1996); segunda etapa (1997-1998); y, tercera etapa, 1999 hasta la actualidad. 2.1. Primera etapa de la reforma de la seguridad social (1989-1996) La primera etapa de la reforma de la seguridad social en Venezuela (1989- 1996), coincide con el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez y con el momento de mayor auge de los programas de ajuste recomendados por los organismos financieros internacionales. La búsqueda de una economía menos dispendiosa o (“manejo de la riqueza con criterio de escasez”) y autosustentable, orientada por un Estado más pequeño, menos voraz, ágil y eficiente, con predominio del sector privado productivo como eje ordenador del mercado (“El Gran Viraje”), favoreció una primera propuesta de transformación de la seguridad social hecha por el Ministerio del Trabajo, contentiva de la redefinición y cambios en 17 programas sociales e instituciones, existentes, entre otros, el seguro social, la contingencia de paro forzoso, las políticas de empleo, el INCE, Inager, Incret. Mediante cambios en buena parte del marco institucional público proveedor de prestaciones sociales se aspiraba a la creación de un nuevo sistema de seguridad social. Atrás, muy atrás, quedaba la pretensión de construir la “Gran Venezuela”, ahora, se imponía la tesis de la mesura, con un Estado en retirada; más interesado en transferir cargas sociales que en asumirlas, menos direccionante y más supervisor, lo cual se advertía en las discusiones relativamente clandestinas que se estaban dando para una posible reforma de la Constitución de 1961 y una nueva Ley del Trabajo, ambos procesos legislativos jefaturados por el senador vitalicio, Dr. Rafael Caldera.

La propuesta de reformar globalmente la seguridad social fracasó, pero las semillas de la reforma social y laboral quedaron sembradas en la Ley Orgánica del Trabajo, promulgada en 1990 y vigente a partir de 1991 (1-5-1991), como se advierte en el artículo 128 de la LOT, cuyo texto transcribimos a continuación: Artículo 128. Con el objeto de facilitar que el trabajador reciba el salario que requiere para satisfacer sus necesidades fundamentales y sin menoscabo de la cuantía de los derechos que esta Ley consagra en su interés con motivo de su permanencia en el trabajo, podrá dictarse una ley especial sobre el régimen a cumplir por patronos y trabajadores acerca de sus relaciones y derechos patrimoniales, a que se refieren los Capítulos VI y VIII del Título II de esta Ley y la organización de un sistema a cargo de la seguridad social al cual contribuyan patronos y trabajadores, que ampare a éstos en caso de cesantía y los protejan en el retiro, vejez o invalidez (cursivas AMC).

El contenido del artículo 128 de la LOT se constituyó en el punto de apoyo para que, en los años siguientes, el sector empleador privado, principalmente, sectores sindicales e individualidades, agudizaran su inteligencia propositiva de cambios, transformaciones y reformas en las instituciones sociales y laborales existentes en el país.

El transcurrir del gobierno de Carlos Andrés Pérez se caracterizó por su inestabilidad y gran conflictividad social lo que obligó a un repliegue o diferimiento del reformismo social.

2.2. Segunda etapa de la reforma de la seguridad social (1987-1998)

Con argucias discursivas de distinta entidad obtiene en 1993 el triunfo electoral e inicia gestiones de gobierno, por segunda vez, el Dr. Rafael Caldera. Temas de la plataforma electoral y de la gestión gubernamental resultaron la condena al neoliberalismo y a las “recetas” impuestas por los organismos financieros internacionales a través de los programas de ajuste. El Dr. Caldera, dada su condición de tratadista del Derecho del Trabajo, vinculado al mundo protectivo del trabajador, se cuidó al máximo, en su campaña electoral, de tomar partido en la orientación de la reforma social y laboral. Dejó en manos de terceros la conducción de este proceso. Ante las presiones internas, del empresariado privado, y externas, de organismos internacionales de ayuda y cooperación, optó por designar una comisión presidencial, no representativa de intereses partidistas, laborales, económicos y empresariales, para que evaluara las distintas propuestas sobre el tema, existentes hasta el momento (1995-1996).

La Comisión Presidencial cumplió su cometido y fue mucho más allá. Preparó y presentó una propuesta de reforma del régimen de prestaciones sociales y de la seguridad social, la que no resultó del agrado del empresariado privado representado en Fedecamaras, de un sector del movimiento sindical representado en la CTV y de un sector oficial, gubernamental, liderado por el Ministro del Trabajo. Ante el ostracismo al que fue sometido el informe de la comisión presidencial, luego de unos meses de presiones silentes, el Dr. Caldera designa una nueva comisión, ahora, sí, tripartita, integrada por representantes de todas las cámaras y asociaciones de producción y comercio, de las centrales sindicales y por el gabinete económico y social en pleno. Esta comisión presentó su informe en 1996, el gobierno lo asumió como propio, es decir, como política oficial, y se apresuró a transformar las propuestas de reforma laboral y de la seguridad social, contenidas en el informe, en anteproyectos de ley remitidos al Congreso de la República para la sanción correspondiente, labor que se materializó en el mes de junio de 1997 con la promulgación de Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Trabajo (GON Nº 5.152, Extraordinario del 19-06-1997) y, en diciembre del mismo año, con la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (Losssi) (GON Nº 5.199, Extraordinario del 30-12-1997).

Con la primera ley, es decir, con la reforma de la LOT, se modifica el régimen tradicional de prestaciones sociales por concepto de antigüedad y cesantía, lo cual constituye un paso importante en la tendencia a desregular y precarizar el empleo y la relación laboral típica; y, con la promulgación de la Losssi, se crea un nuevo Sistema de Seguridad Social, que guarda total y perfecta sintonía con la orientación reformista de la seguridad social predominante en América Latina, cual es la de transferir a las personas las cargas que derivan de la protección social, dejando en manos del sector financiero privado la posibilidad de administrar los recursos y programas de los regímenes jubilatorios y pensionales, cuidado integral de la salud, protección ante la pérdida involuntaria del empleo, riesgos laborales, recreación y turismo social de los trabajadores y la satisfacción de la necesidad de vivienda.

El Parlamento (Congreso de la República), dedicado totalmente a labores electorales, delega en el Ejecutivo Nacional sus atribuciones legislativas, razón por la cual el Ejecutivo procede a desarrollar, legislativamente, durante 1998, bajo la figura de decretos con rango y fuerza de ley, los distintos Subsistemas del Sistema de Seguridad Social contenidos en la Losssi y la liquidación del IVSS, configurándose, así, lo que hemos dado en denominar la “reforma legal de la seguridad social en Venezuela”, la cual está contenida en los decretos que regulan los subsistemas de pensiones, salud, paro forzoso y capacitación profesional, vivienda y eliminación del IVSS.

En el pasado quedó la crítica gubernamental al neoliberalismo y la negativa a arrodillarse ante el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o el Banco Interamericano de Desarrollo, en solicitud de ayuda económica. Pródigo, generoso y oportuno llegó el auxilio financiero que permitió emprender estudios y proyectos orientados a instaurar el nuevo sistema de seguridad social. El subsistema de pensiones introduce el régimen de capitalización individual y con él la administración de los recursos por parte de sociedades mercantiles de objeto único, es decir, las administradoras de fondos de retiro. El régimen pensional o jubilatorio existente en Venezuela, caracterizado por su contribución definida y beneficio definido, cambia radicalmente. El establecido en la ley pasa a ser de contribución (cotización) definida y beneficio indefinido, ya que este último depende de los ingresos del contribuyente, monto acumulado en la cuenta de capitalización individual y rendimiento de las inversiones. El subsistema de salud separa las funciones financieras, de aseguramiento, de las funciones de prestación de servicios de salud, establece dos regímenes: solidario y complementario; concede el derecho a la libre escogencia; y, abre las puertas a la creación de entes administradores de fondos de salud (FS) y de instituciones prestadoras de servicios de salud (IPSS), bajo formas jurídicas de derecho público, privado o mixto. El subsistema de salud incorpora el régimen de prevención y riesgos en el trabajo, el cual admite, también, la existencia de instituciones públicas, privadas o mixtas (administradoras de riesgos laborales) para la atención y prevención de los riesgos laborales. El subsistema de paro forzoso y capacitación profesional (laboral), se define como un régimen obligatorio y solidario, pero la administración de los entes prestadores de servicios para la capacitación e intermediación laboral podrán ser públicos, privados o mixtos.

El subsistema de vivienda lo constituyen dos regímenes: ahorro habitacional (Fondo Mutual Habitacional) y aportes del sector público. La administración de los recursos del primero de los regímenes (Fondo Mutual Habitacional) po drá estar a cargo de instituciones públicas, privadas o mixtas, autorizadas por la ley especial que regule el subsistema.

Por último, tenemos el decreto con rango y fuerza de ley que elimina el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS). Con la eliminación del IVSS desaparecía del escenario segurista venezolano el monopolio administrativo de los recursos de la seguridad social por parte del Estado, con lo que no queda ninguna duda de que la intención y orientación de la reforma de la seguridad social, promovida y desarrollada durante la segunda gestión de gobierno del Dr. Rafael Caldera, tenían una tendencia pronunciada hacia la privatización. 2.3. Tercera etapa de la reforma de la seguridad social (1999 hasta la actualidad) El actual Presidente de la República, teniente coronel Hugo Rafael Chávez Frías, en su campaña electoral prometió a los venezolanos no aplicar y abolir las leyes de seguridad social dejadas por la administración calderista. Esta promesa electoral ha sido cumplida al pie de la letra. Primero, mediante el diferimiento de su entrada en vigencia (se otorgaron cinco vacatios legis entre 1999 y 2002); y, segundo, mediante su derogatoria por la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (G.O. Nº 37.600, del 30-12-2002).

La tercera etapa podemos dividirla para mayor clarificación en tres (3) fases: 1999; 2000-2001; y 2002-2003. El año 1999 fue para Venezuela de cambios políticos importantes. En materia de seguridad social se reformó, por primera vez, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (1997) y las leyes reguladoras de los Subsistemas de Pensiones y Salud, con el propósito de impedir la entrada en vigencia y la eliminación del IVSS. Igualmente, durante 1999, se sanciona y promulga la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (G.O. Nº 5.453 del 24-03-2000) que, en su artículo 86, consagra el derecho a la seguridad social en los términos siguientes:

Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una Ley Orgánica Especial.

A partir del establecimiento de la norma constitucional citada, la reforma de la seguridad social en Venezuela cambia de rumbo completamente. El Constituyente de 1999 ordenó al legislador ordinario sancionar una ley orgánica especial para regular el Sistema de Seguridad Social; pero, a su vez, estableció las características de dicho sistema, dejando al legislador con muy pocas posibilidades de ser original e innovador.

Los años 2000 y 2001 fueron de propuestas e inquietudes sobre el destino de la seguridad social. En agosto de 2000 se crea la Comisión Presidencial para la Seguridad Social, con el encargo de elaborar la ley orgánica especial a la que refiere el texto constitucional. La comisión cumplió su cometido; fue inclusive mucho más a allá pues preparó también los anteproyectos de las leyes especiales, pero se apartó del mandato constitucional, motivo por el cual el informe de la comisión no contó con la aprobación del Ejecutivo Nacional en pleno. Escaramuzas legislativas obligaron al Ejecutivo a presentar a la Asamblea Nacional, rápidamente y posiblemente en contra de su voluntad, los anteproyectos de ley contenidos en el informe de la comisión presidencial. Estos anteproyectos, trocados en proyectos mediante el acto de recepción por parte de la Asamblea, no gozaron de la aceptación parlamentaria mayoritaria, lo que dio lugar a la integración de un equipo técnico-asesor de la Asamblea Nacional con la encomienda de analizar los proyectos de ley presentados y la preparación del informe correspondiente.

Dicho informe constituyó un nuevo proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, el cual, con las modificaciones de rigor, fue aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional, con observaciones importantes hechas por el sector parlamentario opositor del gobierno y de la mayoría parlamentaria. El proyecto de ley aprobado en primera discusión (2001) recogía, en parte, las inclinaciones del Presidente de la República por el llamado “modelo uruguayo” o “modelo mixto”, particularmente, en pensiones, el cual contempla la combinación de la solidaridad con la individualización del ahorro previsional, puerta de entrada a la participación del sector privado en la administración de los recursos de la seguridad social, considerado por algunos sectores parlamentarios como una violación abierta a los dictados constitucionales. El año 2002 estuvo dedicado a revisar el proyecto aprobado en primera discusión. Después de más de 30 versiones, el 6 de diciembre de 2002 la Asamblea Nacional sancionó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, promulgada y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, el 30 de diciembre de 2002.

¿Qué contiene la Losss? La ley consta de 149 artículos, ordenados en seis títulos: Disposiciones Generales; Estructura Organizativa y Funcional del Sistema de Seguridad Social; Regímenes Prestacionales; Financiamiento del Sistema de Seguridad Social; Régimen de Transición; y, Disposiciones Transito rias, Derogatorias y Finales. Una breve reseña de su contenido, hecha a partir de las instituciones fundamentales del derecho de la seguridad social, revela que, en su campo de aplicación personal (ámbito de aplicación subjetivo), están comprendidas todas las personas que residen legalmente en el territorio de la República (nacionales y no nacionales) sin discriminación de ninguna naturaleza. En cuanto a las contingencias que ampara y la forma como se prescribe su protección (ámbito de aplicación objetivo), la ley repite el cuadro contingencial establecido en el artículo 86 de la Constitución y lo ordena en sistemas y regímenes prestacionales: Sistema Prestacional de Salud, el cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Salud; Sistema Prestacional de Previsión Social, a cargo de los regímenes prestacionales siguientes: Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas; Empleo; Pensiones y Otras Asignaciones Económicas; y Seguridad y Salud en el Trabajo; y el Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat, el cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. El financiamiento del Sistema de Seguridad Social tiene su origen en diversas fuentes: fiscales, cotizaciones, aportes, remanentes netos de capital y otras; la obligatoriedad de la contribución directa para algunas categorías de personas, aquellas con capacidad económica, no impide que la cobertura del sistema alcance a otras personas carentes de dicha capacidad económica para contribuir directamente. Una compleja estructura organizativa y funcional, integrada por organismos y entes de carácter público, con atribuciones rectoras, fiscalizadoras, supervisoras, recaudatorias y de gestión, es la encargada de garantizar a las personas el cumplimiento de los beneficios prometidos. Por último, tenemos el establecimiento de un conjunto de instituciones: Defensoría del Derecho de la Seguridad Social, Jurisdicción Especial y Procedimientos Administrativos Breves que, conjuntamente con las modalidades de participación ciudadana, crea condiciones óptimas para la defensa del derecho a la seguridad social y el control social de la gestión general del sistema (Méndez Cegarra, 2003). La Losss mantiene su apego estricto al texto constitucional. Es una ley vigente de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, pero sin aplicación hasta la fecha porque requiere de un desarrollo legislativo (leyes especiales) y de una serie de actos administrativos (reglamentos, decretos, etc.) que permitan crear y poner en marcha la institucionalidad del nuevo Sistema de Seguridad Social. Con la promulgación de la Losss se da un paso de avance en la reforma de la seguridad social en Venezuela, paso dado en una dirección contraria a la indicada por las reformas de primera y segunda generación desarrolladas en otros países de América Latina y el Caribe (Murro, 2003); por consiguiente, el Sistema de Seguridad Social que crea la Constitución y recrea la Losss es: universal, integral, eficiente, de financiamiento solidario, unitario y participativo. Y su gestión será: eficaz, oportuna y en equilibrio financiero y actuarial.

Se puede estar de acuerdo o en desacuerdo con el contenido de la Losss, y, en general, con la orientación de la reforma de la seguridad social, pero no hay duda de que Venezuela se alejó de la tendencia reinante que justifica la necesidad de la reforma de la seguridad social para cercenar el principio de solidaridad que le sustenta, precarizar aún más el empleo, profundizar la exclusión social y ponerla al servicio de intereses lucrativos.

Conclusión

El camino seguido en Venezuela para reformar las instituciones de seguridad social no ha sido rectilíneo sino zigzagueante, pero la tortuosidad en el andar ha dado sus frutos: hemos evitado una reforma de corte neoliberal y, con ella, la lamentación que hoy día manifiestan pueblos como el uruguayo y el argentino, lo que motiva las denominadas reformas de segunda generación, es decir, reformas que corrigen los desatinos cometidos con las reformas de primera generación.

Bibliografía

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Murro, Ernesto (2003): “Una visión crítica de las reformas privatizadoras y la necesidad de reformas progresistas en América Latina”, Taller-coloquio: Seguridad Social en América Latina y el Caribe, UTAL-Venezuela, 18 al 24 de mayo de 2003.

Ley Orgánica del Trabajo (1997): República de Venezuela, Gaceta Oficial Nº 5.152, Extraordinario del 10-6-1997.

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