CAPÍTULO I. LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y EL CRECIMIENTO REGIONAL

“Por consiguiente —insistiremos en la idea— el territorio ya no sería más un factor (o capítulo) que puede o no incorporarse en las estrategias de desarrollo, sino un elemento explicativo esencial del desempeño de la economía nacional y, por tanto, una de las bases fundamentales de dichas estrategias.” (Moncayo, 2002a)

La región, independientemente de cómo sea definida, no es una abstracción, es una instancia simbólica que se construye a partir de relaciones, lenguajes, afectos y procesos de cambio que ocurren en su territorio. Por ello existen políticas de desarrollo regional cuyo objetivo central es crear o potenciar las condiciones de entorno, para que los seres humanos mejoren sus condiciones de vida y disfruten de mayores oportunidades para el despliegue de su potencial; políticas que se aproximan a su objetivo a través de intervenciones en el territorio.

El concepto de política regional tiene dos acepciones, no excluyentes entre sí: a) el conjunto de medidas destinadas a reducir las disparidades interregionales, b) los esfuerzos al interior de las regiones, consideradas individualmente, para superar problemas de atraso económico. La primera aproximación persigue –por razones de eficiencia y de equidad– garantizar el crecimiento cohesionado de la economía nacional y lleva implícito un énfasis en el apoyo a los territorios más atrasados. La segunda, que en el medio anglosajón se conoce como Regional Planning, busca favorecer las potencialidades propias de cada región en particular, con independencia de su posición relativa en el ranking nacional.

Este trabajo está más centrado en la primera de dichas aproximaciones. Partiendo de reconocer la importancia de la política de desarrollo regional y su impacto en el territorio, se revisan los principales enfoques teóricos y se caracteriza el comportamiento de la política regional originada en las instancias locales a partir de la elección popular de alcaldes y gobernadores, la misma que se expresa principalmente en los proyectos y programas contenidos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

1. Teoría y política del crecimiento regional

El abordaje del desarrollo regional en los inicios del siglo XXI, presupone enmarcarse en situaciones y condicionamientos de política mundial, el mantener la atención en el conjunto de nuevas condiciones que en este frente plantea el contexto nacional y, en general, tener en consideración las implicaciones que la globalización impone sobre ese desarrollo. Lo anterior se constituye en norma preestablecida si se quieren enfrentar de la mejor manera los cambios estructurales que afectan el desarrollo de los territorios.

Ese desarrollo regional está igualmente impactado por la política pública que tiene origen en las instancias locales, y que se manifiesta principalmente a través de proyectos y programas contenidos en los planes de desarrollo departamental y municipal. Sin embargo, debe reconocerse que, en lo que tiene que ver con la política de desarrollo económico regional, no existe pleno consenso teórico respecto a la forma y las bondades de tal intervención.

Lo anterior se hace evidente a partir de un recorrido por las principales teorías del crecimiento regional (Tabla 1). En primer término, la teoría de la base económica considera que el crecimiento regional es determinado fundamentalmente por lo que define como las actividades básicas regionales, que no son más que sectores de producción de bienes y servicios para exportación a otras regiones o países, dado que el crecimiento de aquellas “no básicas” (orientadas al mercado local) depende del ingreso generado en las primeras.

Según esta perspectiva, una expansión inicial de las exportaciones estimula en gran medida a toda la región, por la acción del multiplicador de la renta. Estas ventajas, a su vez, refuerzan la competitividad del sector exportador, todo lo cual se traduce en un factor de atracción de trabajadores y capital productivo proveniente de otras regiones, para sostener la continua expansión. Se genera así un proceso de causalidad circular en el crecimiento.

En este sentido, el enfoque de la base económica supone un proceso de desequilibrio interregional, caracterizado por un flujo permanente de recursos productivos hacia las regiones con amplia base exportadora, atribuible a problemas de información imperfecta y la presencia constante de mercados externos potenciales y de oportunidades locales de inversión para el capital foráneo. En coherencia con ello, los objetivos de política que se promueven tienen que ver con la expansión de mercados para la producción local y la atracción de nuevas inversiones para el sector básico, a través de instrumentos como los programas de promoción e información y los subsidios directos e indirectos a los inversionistas.

La teoría de la causación acumulativa considera igualmente que el crecimiento regional es un proceso desequilibrado, y prevé que una mayor dinámica surgida en una de las regiones no impulsa la de las colindantes, sino su mayor empobrecimiento relativo. Plantea que las regiones que presentan ventajas iniciales experimentan en forma sostenida un mayor crecimiento, favorecido por la acumulación industrial y el desarrollo de la infraestructura, que en conjunto generan importantes economías internas y externas y explican el aumento en las disparidades y la presencia de un flujo neto de recursos productivos hacia ellas.

En tal sentido, el enfoque de causación acumulativa promueve como objetivo de política el inducir la inversión productiva hacia las regiones rezagadas, sea a través de una estrategia de Polos de Desarrollo que considere la inversión pública en industrias “propulsoras” y en infraestructura básica, una estrategia de descentralización mediante el ofrecimiento de subsidios directos a los inversionistas y controles administrativos a la localización, o una combinación de ambas.

Contrario a lo anterior, el postulado de convergencia regional, defendido por la teoría neoclásica, considera que el capital y el trabajo tenderán a migrar hacia las regiones de mayor rentabilidad, con lo cual en el largo plazo los rendimientos de esos factores tenderán a igualarse en las diferentes regiones y los mecanismos de mercado conducirán de manera automática a una situación de equilibrio.

Según este postulado, en un contexto de elasticidad precio de la demanda, recursos perfectamente móviles y simetría en la disponibilidad de información para inversionistas y trabajadores sobre el precio de los factores, el mercado garantiza la convergencia regional y un estado de equilibrio. Ante ello, el único objetivo de política debe ser la eliminación de obstáculos al libre movimiento de los factores productivos entre regiones e industrias y, en todo caso, los programas deben ser dirigidos a agentes o sectores antes que a regiones.

Frente al debate que se plantea entre aquellas corrientes que conciben el crecimiento regional como un proceso desequilibrado, y el postulado de convergencia regional de la perspectiva neoclásica, diferentes estudios para el caso colombiano han llegado a concluir que el país dista de ser un caso exitoso de convergencia regional (Birchenall y Murcia, 1997; Rocha y Vivas, 1998; Hincapié, et. al. 1999).

Por su parte, el enfoque de las aglomeraciones, aunque reconoce los movimientos interregionales de factores del planteamiento neoclásico, considera que el rendimiento de éstos depende de las economías de aglomeración , por lo que los diferenciales de productividad y el crecimiento interregional desequilibrado que de ello se desprende no se resuelven con el mercado. En ese sentido, el objetivo de política es elevar la productividad y la eficiencia de las inversiones privadas en las regiones rezagadas.

En coherencia con el enfoque de las aglomeraciones, Lotero (2005) presenta evidencia que revela que las brechas interregionales de la productividad industrial en Colombia se acentuaron durante los noventa, no obstante, advierte que esos niveles de productividad en las regiones de mayor desarrollo industrial siguen siendo bajos, porque el proceso de aglomeración en países periféricos es diferente al ocurrido en los centros: al ser importadores y no creadores de tecnología, se limitan las posibles externalidades tecnológicas.

Sintetizando los planteamientos anteriores, y siguiendo a Tamayo (2000), los mismos se pueden agrupar en dos enfoques básicos, de demanda y oferta (figura 1). El primero atribuye las diferencias interregionales en el nivel y dinamismo de la actividad económica a diferencias en la demanda de trabajo (es decir, la inversión); por tal razón, en general su objetivo de política es redireccionar esa demanda hacia las regiones más deprimidas, lo que equivale a promover una relocalización de la actividad económica.

Por su parte, el enfoque de oferta atribuye los desequilibrios interregionales a diferencias en la productividad de los factores, por lo que el objetivo de política está relacionado con la promoción de la eficiencia general de esos factores productivos, recurriendo para ello a la eliminación de restricciones a su movilidad y los estímulos a la innovación y el emprendimiento.

En el ámbito de la discusión sobre las bondades de la intervención gubernamental, cabe señalar que la promoción del mercado en la asignación de recursos a través de políticas generales y el cuestionamiento a una política de crecimiento sectorial regional, responden claramente al supuesto de que en el largo plazo las diferencias entre regiones en el rendimiento de los factores productivos se reducirán progresivamente hasta desaparecer. Como se señaló, este supuesto implica que si la asignación de recursos productivos se debe dejar al libre juego de las fuerzas del mercado, el resultado será la reducción progresiva de los desequilibrios interregionales: una tendencia convergente de las tasas de crecimiento de las diferentes regiones (Tamayo, 2000 y Moncayo, 2002).

En términos territoriales, esto se reflejaría en un proceso de desconcentración de la actividad productiva hacia regiones de desarrollo intermedio y rezagadas. Bajo este enfoque, vinculado a la teoría neoclásica del crecimiento regional, la intervención gubernamental en la asignación interregional de recursos no se considera necesaria.

De igual manera, y aunque desde una perspectiva diferente, el enfoque que enfatiza la administración de la demanda termina desestimando la importancia de la política de crecimiento sectorial regional. En él se asume que la única acción colectiva realmente importante para las empresas consiste en reasignar la demanda de trabajo hacia regiones donde se percibe que ésta es deficiente ; y que dicha acción sólo puede venir del nivel nacional de gobierno, dado que para este enfoque el crecimiento de una región es el resultado del lugar que ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizada y de relaciones asimétricas, definidas por el comportamiento determinístico de flujos y fuerzas que le son externas (Moncayo, 2002).

Contrario a lo anterior, el enfoque de desarrollo regional identificado como “iniciativas locales de desarrollo”, que según Tamayo (2000) se difunde en los noventa en América Latina como una derivación de experiencias exitosas en regiones periféricas de Europa Occidental y, por tanto, no posee un fundamento teórico claro, enfatiza las ventajas que para las economías regionales representa el actuar colectivamente en busca de una mayor competitividad e integración al proceso de desarrollo nacional, y ve en esa acción una fuente de externalidades positivas.

A pesar de los difusos fundamentos teóricos de las políticas propuestas en este enfoque, el análisis de las mismas permite contrastarlo, particularmente, con el laissez-faire neoclásico. En general, en esta perspectiva se reconoce que los ajustes del mercado son mucho menos que perfectos, por lo que considera fundamental instrumentar acciones dirigidas a fomentar la competitividad de las industrias, especialmente PYME, a través de un esquema de apoyos para facilitar la formación de agrupamientos empresariales y cadenas productivas en entornos regionales, con un perfil especializado.

La estrategia consiste fundamentalmente en estimular la convergencia de agentes relevantes tales como grandes empresas, universidades, centros de investigación e instituciones de apoyo gubernamentales y semi-gubernamentales, en torno al objetivo de fomentar la competitividad e integración de las organizaciones al desarrollo nacional. El éxito de dichos agrupamientos se atribuye, en general, a las prácticas de cooperación interempresarial e inter-institucional, que se han logrado desarrollar en entornos regionales. A su vez, lo fundamental en la propuesta es la promoción de la movilización de factores endógenos, más que el movimiento interregional de recursos productivos.

Además de ese reconocimiento desde la teoría de la capacidad de acción de la política pública, con origen en el ámbito regional, una decisión política que ha fortalecido en las regiones colombianas la capacidad institucional para emprender iniciativas locales, ha sido el proceso de descentralización de las decisiones sobre la asignación del gasto público hacia los gobiernos departamentales y municipales; sin embargo, como advierte González (2004), en Colombia esa descentralización ha girado más en torno a los aspectos fiscales, dejando de lado otras dimensiones del proceso, como la espacial.

Según la definición del Departamento Nacional de Planeación – DNP-, la descentralización espacial consiste en “… la transferencia de recursos e instrumentos a las regiones para promover la actividad económica e industrial en forma tal que se reduzca o limite la concentración a favor de unos pocos centros urbanos de gran tamaño” (DNP, 2002, 15), pero en Colombia el sesgo fiscal de esa descentralización no ha servido a la disminución en la concentración regional de la industria y la producción, y una diversificación geográfica del proceso económico del país. Así, en los noventa la concentración industrial persistió y dicha actividad no se trasladó desde las regiones de mayor desarrollo hacia aquellas rezagadas, a pesar de presentar muchas de estas claras ventajas de localización por su facilidad de acceso a los mercados externos (Lotero, 2005).