LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN MÉXICO

4.2.- México y su política tributaria actual.

Recordemos la idea de que conocer la forma de obtener ingresos por parte de un gobierno nos dice mucho sobre la relación entre éste y la sociedad, pues ilustra qué sectores sociales y bajo qué condiciones lo financian mayoritariamente.

La principal fuente de ingresos del gobierno mexicano son los impuestos. A continuación describiremos lo que son y cómo funcionan en la actualidad en nuestro país.

La estructura de tasas impositivas en México muestra el monto recaudado por cada tipo de impuestos. Entre 1994 y 2004, tres impuestos absorben cerca del 92% de la recaudación tributaria total: el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado y el impuesto especial sobre la producción y servicios.

Es importante destacar que la recaudación que realiza el gobierno no es estable a través del tiempo en cada uno de sus componentes, la sensibilidad del monto recaudado por el ISR y el IEPS es muy alta a variaciones en el nivel de ingreso nacional.

Así, en años de expansión económica, estos dos impuestos aumentan significativamente su recaudación. Por su parte, el IVA parece ser una fuente más estable de ingresos para el sector público en ese periodo.

Esto se debe, sin embargo, a que en 1994, dicha tasa subió del 10 al 15 por ciento. Para 1999, se obtiene aproximadamente el mismo porcentaje del PIB en IVA que en 1994, cuando la tasa era del 10 por ciento, como se muestra en el gráfico 1.

Esta estructura contrasta con la experiencia de otros países. Para 1997, la estructura impositiva de países desarrollados descansa en buena medida sobre impuestos al ingreso, mientras para países en desarrollo los impuestos al consumo fueron más importantes en términos relativos.

“...la comparación de México con otros países arroja que nuestros ingresos fiscales son muy reducidos, ya que obtiene el 17.5% del PIB por total de sus ingresos nacionales, en tanto que otros países como Brasil obtienen el 21.37%; Alemania el 26.96%; Estados Unidos el 28.96%; Suiza el 32.08%; Bélgica el 33.42%; Austria el 33.47%; Australia el 37.30% y Canadá el 39.07%; y tal situación se acentúa si se consideran las contribuciones de Seguridad Social.”87 87 Presidencia de la República, “Declaratoria a la Nación y acuerdos de los trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria”, Documento de trabajo, México, 2004, p. 35.

Debe aclararse que esto no significa que los impuestos al consumo no sean importantes para los países desarrollados; por el contrario, son muy importantes como fuente de ingresos y la tendencia actual de reformas fiscales apunta hacia el fortalecimiento de esta fuente de recursos, por encima del impuesto sobre la renta. Pero actualmente, como se aprecia en el gráfico 2, su participación en el total de los impuestos es menor con respecto a los impuestos sobre el ingreso.

Es importante observar también las tasas impositivas en los diversos países. Como se aprecia en el gráfico 2, México presenta una tasa de ISR inferior a las de los Estados Unidos y Singapur. Podría argumentarse que la baja recaudación en México, obedece a que presenta tasas menores. Sin embargo, nuestra tasa de ISR empresarial es muy similar a la de Estados Unidos, país que nos dobla en recaudación como porcentaje del PIB.

Ello sugiere, entre otras cosas, que la evasión en México es alta, en parte por mala administración y en parte por el sistema que es complejo; y que hay demasiados tratamientos especiales en distintos sectores, como es el caso del Impuesto al Valor Agregado.

Además de los factores económicos que inciden en la fragilidad del sistema tributario mexicano ésta también obedece a la concentración del ingreso y a la naturaleza del régimen político construido después de la Revolución Mexicana, caracterizado por privilegios, baja legitimidad de la autoridad, ausencia de administración profesionalizada y estable, y centralización del ingreso y del gasto, lo que debilitó la capacidad nacional de recaudar.

Al mismo tiempo, existe una relación directa entre el PIB per cápita y la recaudación como porcentaje del PIB. Esto es, que para aumentar la recaudación es necesario también elevar el PIB per cápita de México, por lo que es necesario distribuir mejor las oportunidades de ingreso.

En general la transición hacia un régimen democrático puede alterar las condiciones de carácter estructural que impiden una mayor recaudación. Sin embargo, en el caso de México la forma como se está llevando a cabo este proceso, no garantiza que se aumente la capacidad tributaria del gobierno mexicano en el corto plazo.

En México, el sistema de impuestos es muy sofisticado y ha sido continuamente modificado. Si bien la mayor parte de las reglas impositivas están diseñadas para no interferir en la asignación de los factores, existen diversos estudios que sugieren que nuestro sistema continúa afectando su distribución. Veamos aquí brevemente los casos del IVA y el ISR.

En el caso del impuesto al consumo, existe la tasa cero y exenciones para una gran variedad de bienes y servicios: animales y vegetales no industrializados, medicinas, alimentos, agua, hielo, algunos insumos agrícolas y hasta los lingotes de oro.

Este tratamiento preferencial también se aplica a ciertos servicios vinculados a la agricultura, y como en casi todos los países, a las exportaciones. Adicionalmente, está exenta la venta de varios bienes, de los que se pueden mencionar los terrenos, libros, periódicos, acciones de empresas, casas habitación (incluida su renta), colegiaturas de las escuelas, así como los servicios prestados a partidos políticos, sindicatos, cámaras de comercio e industria, y también servicios médicos y derechos de autor.

La lista de excepciones es larga. En la frontera norte, por ejemplo, y debido al intenso intercambio con las ciudades del sur de los Estados Unidos, la tasa del IVA es del 10 por ciento, mientras que es del 15 por ciento en el resto país. Inexplicablemente esta tasa preferencial se aplica a la frontera sur, y a los estados de Baja California Sur y Quintana Roo.

Además de esas excepciones para los que pagan el IVA, hay un factor adicional que explica la baja recaudación del impuesto: su evasión. Sin contar a la economía informal, de la que hablaremos más adelante, la ley complica la elaboración y presentación de facturas o comprobantes. Al mismo tiempo, las posibilidades de deducción del impuesto, por el lado del ISR, son muy restringidas, por lo que la solicitud de esas facturas es generalmente inútil para el consumidor final.

Al contrario, al comprador del bien o del servicio puede convenirle la compra sin factura, si se traduce en una reducción del valor del mismo. Por su parte, el vendedor puede beneficiarse al no dar factura porque se ahorra el IVA que tendría que acreditar frente al fisco y declara menos impuesto sobre la renta, al no registrarse la venta.

Por otro lado, ciertas estimaciones arrojadas por la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares88 plasmadas en el cuadro 4, sugieren la siguiente estructura para el IVA mexicano.

Se observa que el 10 por ciento más rico de la población (el decil X) paga el 37.18 por ciento del total del IVA, mientras que el 10 por ciento más pobre (el decil I) paga el 1.71 por ciento. En principio esta es una estructura progresiva, donde paga más quien más tiene.

Sin embargo, si se considera qué proporción del ingreso representa ese pago de IVA (3ª. Columna de la tabla), observamos que hay regresividad; Así el 10 por ciento más rico de la población paga el 6.5 por ciento de su ingreso en IVA, mientras que el 10 por ciento más pobre paga el 11.4 por ciento de su ingreso. Si se incluyen los productos exentos y con tasa cero de IVA (4a. columna), el sistema se vuelve más neutral, es decir, el más rico paga aproximadamente la misma proporción (5.6 por ciento) en IVA del total de su consumo con respecto al ingreso total que el más pobre (5.3 por ciento).

Del cuadro podemos afirmar preliminarmente que algunas exenciones de IVA benefician de manera importante a la población de menores ingresos.

Sin embargo, esta afirmación tiene que ser tomada con cautela, debido a que existen muchos productos de tasa cero o exentos de IVA que en realidad debieran pagar el impuesto.

“...Este es el caso de algunos alimentos procesados, que no están en la canasta básica de consumo, como son las gomas de mascar, los jugos procesados y otros productos.

Con este argumento se puede deducir que disminuir el IVA beneficiaría en mayor medida a los sectores ricos de la población.”89 En cuanto al impuesto sobre la renta, también existe una estructura particular que explica que México recaude poco en comparación con otros países. Para las personas físicas que realicen actividades empresariales, existen cuatro diferentes sistemas de tributación. Fuera de aquéllos que reciben retenciones automáticas de sus salarios, en general el sistema es 89 Ley de ingresos de la federación y Los criterios generales de política económica, así como el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo, 1997-2003, Varios años y varias publicaciones. p. 57-102.

complejo y se requiere de la asesoría o ayuda de un especialista para calcular el pago de impuestos, lo cual eleva los costos de pagar impuestos y se presenta como un estímulo para ingresar a la economía informal.

El primer sistema que vamos a describir es el régimen general. Ahí, los individuos deben aplicar prácticamente las mismas reglas que las empresas para el cálculo de sus ingresos sujetos al pago del impuesto, con la dificultad adicional de que deben tener una cuenta bancaria diferente a la personal, por tenerse que distinguir el patrimonio personal del empresarial. En este régimen, es muy común que los contribuyentes, debido a su complejidad y alto costo administrativo y fiscal, se asocien con alguien para crear una sociedad, se integren al régimen simplificado, al régimen de pequeños contribuyentes o, de plano, al sector informal.

En el régimen simplificado, los individuos que trabajan en actividades como la agricultura, la ganadería, la pesca, los bosques, las artesanías y el autotransporte, deben determinar sus ingresos en un sistema de flujo de efectivo y aplicar la tasa del 35% (a la que se le aplican reducciones significativas). En este régimen existen grandes facilidades y vacíos legales, por lo que la contribución de estos sectores es poco significativa.

El régimen de pequeños contribuyentes (REPECOS) fue introducido en 1998 para incitar al sector informal a registrarse ante la Secretaría de Hacienda, y se aplica para los individuos con actividades empresariales que hubieren obtenido ingresos inferiores a dos millones de pesos en el año anterior. Las tasas en este sistema se aplican de acuerdo con el ingreso bruto, pero en realidad son poco significativas, con un máximo de 2.5% de impuesto al ingreso bruto anual. 90 90 Ibidem

En este régimen, lejos de incorporase aquéllos que se dedican al sector informal, se han sumado quienes tributaban en otros regímenes más gravosos.

Finalmente, están los asalariados: aquí la retención del impuesto es inmediata y se hace de acuerdo al nivel del salario. En este régimen se han reducido las tasas máximas de 55 por ciento en 1987 al 40 por ciento en 1999, y se han eliminado al mismo tiempo varios niveles de tarifas, ya que eran 28 en 1985 y ahora son 10 (2003). Con la disminución del número de niveles, se llega muy pronto a las tasas superiores del ISR: por ejemplo, a partir de 7,500 pesos mensuales brutos se paga el 32% de ISR.91 Si se compara con otro sistema, se puede decir que el ISR pierde progresividad y deja de ser equitativo, pues mientras que un asalariado que gana esa cantidad mensual tiene que darle al fisco la quinta parte de su ingreso, en el régimen de pequeños contribuyentes, alguien que tuviera un ingreso mayor a 185,000 pesos mensuales, por ejemplo, pagaría el 2.5% sobre sus ingresos brutos. Lo anterior puede agravarse todavía más si se considera la exención de ciertos ingresos, como las acciones de bolsa o los CETES, por ejemplo, a los que solamente tienen acceso los ricos.

Para los ingresos salariales, el gobierno ofrece dos ayudas. Por un lado, un subsidio al impuesto a través del cual Hacienda compensa a los trabajadores que, con un nivel de salario igual, reciben menos prestaciones en sus empresas. El objetivo es que los trabajadores de ingresos bajos se compensen a través del sueldo neto por lo que dejan de recibir por prestaciones. El subsidio se otorga de acuerdo con el nivel de ingresos del trabajador.

Por otro lado, existe el crédito al salario que representa un bono que ofrece Hacienda después del subsidio por prestaciones, nuevamente para reducir la carga fiscal. En pocas palabras, entre el subsidio y el crédito resulta que los trabajadores que ganan hasta $ 2,028 pesos mensuales (prácticamente dos veces el salario mínimo) no pagan impuesto sobre la renta, y aquéllos que ganan hasta cuatro salarios mínimos pagan cantidades simbólicas. El costo fiscal de estos créditos ha generado algunas dudas a la Secretaría de Hacienda para incorporar a la economía informal a su base gravable, de hecho el crédito al salario se encuentra en etapa de revisión y posiblemente la Secretaría de Hacienda Federal proponga su derogación.

En realidad, los sistemas impositivos de ISR e IVA involucran a un buen número de mexicanos, aunque no los que correspondería si tomamos en cuenta a la población en su conjunto. De acuerdo con la oficina recaudadora, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “…el listado de contribuyentes activos fluctúa alrededor de los 19 millones de personas, en un universo de 39.5 millones que componen a la población económicamente activa. De ese total, 13 millones son asalariados cautivos. Los seis millones de contribuyentes restantes son empresas e individuos que están dedicados a diversas actividades económicas.”92 Pero en general, la carga fiscal está muy mal distribuida: menos de dos mil compañías representan el 65 por ciento del total recaudado por impuestos, mientras que los asalariados contribuyen con aproximadamente el 10 por ciento del total.

Respecto a la administración y legislación de la recaudación podemos decir que es poco consistente y proporciona oportunidades para la evasión y la elusión fiscales.

A este respecto, un estudio de Benjamín García Páez93 sugiere que la evasión fiscal por IVA para 1996 ascendió en México a poco más del 60 por ciento, lo que equivale a cerca de dos puntos porcentuales del PIB, o 60,000 millones de pesos de 1997. Dicho estudio fue elaborado con base en la Encuesta de Ingreso-Gasto de los Hogares de 1996 que publica el INEGI.94 Bajo ciertos supuestos, el estudio calcula los ingresos potenciales recaudados a través del IVA y compara esas cifras con la recaudación de la Secretaría de Hacienda. Este resultado incluso excluye a la muy alta proporción de artículos que no pagan IVA.

En cuanto al ISR, las estimaciones son nuevamente muy difíciles por la complejidad de la aplicación de este impuesto, pero se calcula que debe ser muy parecida a la del IVA.

Una primera aproximación nos sugeriría que nuestro país debiera recaudar por concepto de ISR, la misma proporción del PIB que la de un país eficiente en la recaudación y con tasas de ISR similares a las nuestras, ajustando por los tratamientos especiales. En este caso, los Estados Unidos es un país con las características mencionadas, mismo que recauda poco más del 11 por ciento con respecto al PIB por concepto de impuestos al ingreso.

México, recauda tan sólo 4.8 por ciento del PIB en ISR.

Ello sugiere que si bien hay que ajustar por tratamientos especiales y subsidios como el crédito al salario, la evasión de ISR en México rebasa al menos 3 puntos porcentuales del PIB, equivalentes a 95 mil millones de pesos de 1997.

Si sumamos lo que se evade por IVA y por ISR, juntamos una cantidad equivalente al 5 por ciento del PIB, lo cual equivale a casi toda la renta petrolera.

Esa significativa cantidad implicaría que la totalidad del gasto social en México (educación, salud, combate a la pobreza, seguridad social, etc.) podría ser financiada con estos dos impuestos y sobraría aproximadamente 3 por ciento del PIB para invertir en infraestructura. En la actualidad, la recaudación de IVA e ISR cubre tan sólo el 80 por ciento del gasto social y no sobra para invertir en infraestructura.

Además de esto, el sistema tributario mexicano tiene una administración muy compleja, que implica muchos controles y obligaciones, lo cual hace costoso y complicado para el contribuyente cumplir (diversas estimaciones calculan que México gasta 10 centavos por cada peso que recolecta).

El sistema presenta un sinnúmero de privilegios y exenciones, lo cual le resta eficacia; muestra también algunos problemas de falta de equidad y proporcionalidad, tiene poca flexibilidad para responder a los cambios de las circunstancias económicas, políticas y sociales.

Esto en parte se debe a la gran influencia que los distintos actores económicos tienen en este proceso, así como a la diversidad de posiciones en el Congreso, lo que ocasiona un lento proceso de negociación, cada vez que las circunstancias demandan un cambio en la política fiscal. Debe reconocerse que esto sucede en la mayoría de las democracias y no permite una vinculación clara y transparente entre la contribución de la sociedad y la prestación de servicios públicos del gobierno.

En México ha existido, por la ausencia de procesos democráticos sólidos, un considerable retraso en la especificación el destino de los fondos que provee la ciudadanía por medio del pago de impuestos. La falta de rendición de cuentas por parte de los gobernantes ha dificultado que los contribuyentes sepan correctamente en qué se usan sus recursos.

Es importante recalcar que, en los últimos años, con el fortalecimiento de la democracia en nuestro país, esto ha empezado a cambiar. No obstante, los distintos actores políticos todavía tienen que generar la suficiente información y confianza entre los ciudadanos de que su dinero se gasta adecuadamente. Para que se alcance una vigilancia social de nuestros recursos, es necesario que el gobierno sea mucho más transparente en su asignación y aplicación.