FINANZAS P?BLICAS

3) SISTEMA PRESUPUESTAL COLOMBIANO

Presupuesto Nacional

Esta conformado por los siguientes apartados

Principios Presupuéstales

Presupuesto de rentas y recursos de capital

Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones

Preeminencia De La Ley Que Adopta El Plan De Inversiones

EL SISTEMA PRESUPUESTAL

Quizás el aspecto más novedoso del nuevo estatuto es que no solo se aplica al presupuesto propiamente dicho sino a un concepto más amplio: el llamado Sistema Presupuestal que “esta constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación”.

Desde luego, el propósito de la innovación es plausible: se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del Gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la Política Fiscal con la Política Monetaria, cambiaria y crediticia. Pero resulta que en la práctica el Gobierno ya venia elaborando el plan Financiero. Desde el programa de ajuste de 1985 las autoridades económicas habían preparando de hecho tal programa. Entonces surge la pregunta

¿Era conveniente limitar dentro de la camisa de fuerza de la ley la obligatoriedad de elaborar tales planes financieros?

No va hacer nada fácil la preparación del presupuesto de ahora en adelante:

Primero habrá que comentarlo con “los consejos regionales de Planificación” después el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeación prepararán el plan financiero que deberá contar con previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal y luego deberá ser aprobado por el CONPES; posteriormente el Departamento de Planeación elaborará el Plan Operativo Anual de Inversión de los Consejos Regionales de Planificación, el cual deberá ser aprobado también por el CONPES. Solo después de estos tramites, se deberá ser cumplidos taxativamente, podrá elaborarse el proyecto definitivo de presupuesto por el Ministerio de Hacienda para ser presentado en el Congreso en los primeros 10 días de la legislatura ordinaria que se inicia el 20 de julio.

A nuestro juicio se ha erigido un alto riesgo jurídico para el presupuesto con todos estos trámites: el haber protocolizado a nivel legal un proceso que se venia cumpliendo informalmente crea el peligro que en adelante cualquier omisión en que se incurra en dichos trámites generará la posibilidad de que sea demanda la ley de presupuesto por ello.

Al analizar el principio de la planificación tuvimos ocasione de citar las normas pertinentes del estatuto orgánico del presupuesto que definen lo

que habrá de entenderse por “ plan financiero” y “plan operativo anual de inversiones” que conforman – como ha quedado dicho- la primera parte del sistema presupuestal, siendo el presupuesto anual de la nación el segundo componente del sistema presupuestal.

CONSEJO SUPERIOR DE LA POLÍTICA FISCAL

La ley orgánica del presupuesto ha creado un nuevo organismo, encargado de coordinar el sistema presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal: se trata del Consejo Superior de la política fiscal, CONFIS.

La experiencia de la antigua Junta Monetaria sirvió para inspirar la organización de esta nueva entidad. En efecto, se pudo constatar que a pesar de que el Ministerio de Hacienda, Planeación y otras entidades se ocupaban de temas presupuéstales y de finanzas públicas, ninguna de ellas lo realizaba de manera sistemática, tal como lo hacia la Junta Monetaria para los asuntos relacionados con el crédito y la moneda.

Puesto que hoy en día son de tanta trascendencia en la economía los asuntos relacionados con las finanzas públicas, se consideró que una entidad con buen nivel técnico debería hacer un análisis permanente de los asuntos fiscales, y en determinadas circunstancias, debía sustituirse allí el primer trámite de algunos procedimientos presupuéstales.

PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

La doctrina jurídica en materias presupuéstales ha desarrollado con el correr de los años una serie de principios - que constituye lo que podríamos llamar al compendio de la sabiduría convencional presupuestal, cuya aplicación en la practica es, como lo veremos apenas parcial. De todas maneras resulta útil repasarlos, pues ellos simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena política presupuestal.

Los aludidos principios han sido, en efecto, durante la pasada centuria, y hasta bien entrado el presente siglo, algo así como dogmas de fe sobre los caracteres que el Presupuesto debía revestir. Esta claro, por otra parte, que estos dogmas de fe se apoyaban, a su vez en otros más trascendentes, de orden político y económico. Anualidad, unidad, universalidad, especialidad, publicidad – que tales han sido los principios que venimos refiriéndonos – se ha considerado, durante toda la etapa mencionada, consustánciales con el liberalismo económico y con el liberalismo político. A través de tales principios ha tratado de alcanzarse:

• Un control efectivo sobre el volumen del gasto público, con el ideal de su reducción al mínimo.

• Un control del parlamento sobre el Ejecutivo, en materia financiera, con el ideal de elevarlo al máximo.

• Una depurada representación contable de los procesos de ingresos y de gastos públicos.

De acuerdo con lo indicado en el articulo 4º de la Ley 179 de 1994 ( que es una de las tres leyes que en la actualidad conforman el estatuto orgánico del presupuesto, junto con la Ley 38 de 1989 y la 225 de 1995) Los principios del sistema presupuestal son:

A. PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL

Es aquel según el cual los ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal.

Son varias ventajas que se predican del cumplimiento del principio de la unidad presupuestal. En primer lugar, permite que tanto legisladores como opinión pública tenga una idea del conjunto de lo que es la política fiscal para un año determinado. El control político del presupuesto para que sea eficaz, requiere que se conozca, en su totalidad. Si el presupuesta se presenta de forma fraccionada no quedará claro, por ejemplo cual es la magnitud del déficit en que se va a incurrir a lo largo del año, como se va financiar ese déficit, cuales son las grandes prioridades del gasto público, etc. Así como cualquier fenómeno social o económico es difícil de juzgar como tino si no se le conoce a cabalidad, así también es difícil evaluar la política fiscal si el presupuesto no cumple con el principio de unidad.

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

El Presupuesto General de la Nación lo conforman dos grandes conceptos: el de los ingresos o rentas, y el de los gastos o apropiaciones.

En primer lugar tenemos las rentas; según el articulo 1º de la Ley 225 de 1995 (art. II Dcto. III de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:

a. Los ingresos corrientes de la nación

b. Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto.

c. Los fondos especiales

d. Los recursos de capital

e. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

A continuación vamos analizar los elementos conceptuales de cada una de estas rentas.

A INGRESOS CORRIENTES

Los llamados “ingresos corrientes” se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos es decir, los no tributarios, se subclasifican en tasa, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador de la nación.

En principio un ingreso corriente es aquel que llega a las arcar públicas de manera regular, no esporádica. Sin embargo puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa el parágrafo 2 del artículo 20 de la Ley 38 de 1989, “deberá incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos o subgrupos de que trata este artículo”. Así mismo el parágrafo 1 del articulo citado llama “Ingresos Ordinarios” a aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna afines u objetivos específicos. Es decir los ingresos que no están atados al financiamiento de un gasto especifico la ley los denomina “ingresos ordinarios”.

En conclusión hay ingresos propiamente dichos, que son aquellos que perciben con regularidad, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios que son aquellos corrientes, que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, por ultimo, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción, y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica .

B. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

El artículo 2º de la Ley 225 de 1995 define de la siguiente manera las contribuciones parafiscales: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utiliza para beneficio del propio sector. El manejo, la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinaran solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

“Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporará al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

Las contribuciones “parafiscales” son una figura raigambre francesa y se identifican con los impuestos de su obligatoriedad y en que a diferencia de las tasas, no constituye una retribución por un servicio recibido del Estado. Difiere de los impuestos en que no ingresan a las arcas comunes del Estado. Las contribuciones parafiscales se crean para alimentar y nutrir una entidad específica; por ejemplo, el seguro social. Las contribuciones obligatorias para la seguridad social se consideran casos de parafiscalidad.

A diferencia de los impuestos y de las contribuciones, cuyas tarifas deben ser definidas expresamente por la autoridad de elección popular que las impone, las tarifas de las contribuciones o tasas que se cobren por la prestación de servicios públicos pueden ser fijadas por las autoridades administrativas, pero la ley señalará la metodología necesaria para el establecimiento de dichas tarifas.

PRESUPUESTOS DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

Como ya hemos visto el presupuesto moderno estima los ingresos y autoriza los gastos. De allí que el tratamiento jurídico del gasto público sea mas minucioso, tanto a nivel constitucional como a nivel legal, que el que se otorga a los aspectos relacionados con los ingresos.

De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres grandes rubros:

a. Gastos de funcionamiento

b. Servicio de la deuda

c. Gastos de inversión

En desarrollo del principio presupuestal de la especialización, según el cual “las apropiaciones deben referirse en cada organismo o entidad de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutará estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”, el citado articulo 23 dispone que el presupuesto especifique las diversas ramas de la administración pública, y dentro de estas el organismo o entidad al cual se le autoriza el gasto. Se distinguirá pues entre la Rama Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional, el Ministerio Publico, la Contraloría General de la Republica y la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Rama Ejecutiva tendrá tantas secciones en el presupuesto de gastos “cuantos sean los Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos”. Habrá además de una sección especial para la Policía Nacional.

A. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

Dentro de cada organismo o entidad el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasificará en:

1. Servicios personales

2. Gastos generales

PREEMINENCIA DE LA LEY QUE ADOPTA EL PLAN DE INVERSIONES

De conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 341, la ley que adopta el Plan de Desarrollo goza de una jerarquía especial, en virtud de la cual “tendrá prelación sobre las demás leyes”.

“Sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”, agrega la norma?8. Esto significa que la ley del plan, en cuanto a los gastos públicos que define, no requiere de leyes posteriores que decreten dichos gastos antes de incorporarlos como apropiaciones a la correspondiente ley de presupuesto anual. Así lo corrobora el inciso 2° del artículo 346.

El Congreso, sin embargo, podrá aumentar o disminuir las partidas en el plan cuatrienal de inversiones al momento de discutir el presupuesto anual, observando por supuesto los procedimientos que se señalan en la ley orgánica del presupuesto.

De manera análoga a lo que está previsto para el presupuesto anual, si el Congreso no aprobare el plan de inversiones dentro de los tres meses subsiguientes a su presentación el Gobierno podrá adoptarlo mediante decreto con fuerza de ley.

El plan de inversiones es un verdadero presupuesto, solo que plurianual, como lo define la Constitución. El Congreso puede modificarlo al momento de su discusión. Pero cualquier modificación que le haga debe conservar el equilibrio financiero, es decir, no puede aumentar el programa de inversiones más allá del aforo de recursos con que se cuenta para el cuatrienio. Y si incluye nuevas partidas de inversión sin que aumenten los ingresos esperados, debe disminuir al mismo tiempo otras partidas del gasto para que el equilibrio financiero se mantenga.

Debe mencionarse a este respecto una cierta incongruencia de la Constitución, pues mientras para el presupuesto plurianual que recoge el plan de inversiones exige que haya siempre equilibrio financiero (art. 341), para el presupuesto anual no exige lo mismo. Según el artículo 347 se puede presentar a consideración del Congreso presupuestos desequilibrados (en los que los gastos excedan los ingresos aforados), en cuyo caso el Gobierno presentará ante las mismas comisiones un proyecto de ley para la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes.

Si el Congreso resuelve aumentar el cálculo de los ingresos incrementando el nivel de endeudamiento inicialmente estimado por el Gobierno requerirá el visto bueno de éste, dice el último inciso del artículo 341. La expresión no es, sin embargo, afortunada: ¿qué sucede si el Congreso resuelve aumentar, ya no el endeudamiento, sino los ingresos tributarios? Es evidente que en este caso también se requerirá el asentimiento del Gobierno, aunque nada dice al respecto el inciso final del artículo 34179.

Si el Congreso incluye programas de inversión diferentes a los que originalmente presentó el Gobierno también debe obtener el visto bueno de éste; así lo dispone el último inciso del artículo 341.