EL TRATADO DE ASUNCIÓN

El proyecto de integración que comparten hoy la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay fue el resultado de un largo proceso, que tal como hemos visto, estuvo marcado fundamentalmente por la beneficiosa relación bilateral que los dos primeros iniciaron a partir de 1985[2]. Este proceso culmina con la firma del Tratado de Asunción, por el cual se crea el Mercado Común del Sur, el 26 de marzo de 1991.

Este tratado[3] suscripto por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República Oriental del Uruguay y la República del Paraguay; ordena y reglamenta las relaciones entre los Estados parte y constituye la fuente de la cual emana el resto del andamiaje sobre el que se edifica el MERCOSUR[4].

En este sentido, consideramos importante resaltar que tras el Tratado de Asunción considerado como derecho originario, y en un sistema que se crea con características de intergubernamentalidad, se presenta como necesaria la reforma constitucional de los Estados parte.

“Es llamativo que sean las propias Constituciones estatales las que posibiliten el despojo de las competencias de sus poderes constituidos, de modo que el 'Poder de integración' resulta en sus efectos una especie de Poder de reforma que, sin alterar el texto constitucional, transforma esencialmente el poder político, al traspasar una importante parte de él a la organización comunitaria”, sostiene Laura Dromi[5].

En tanto, la República del Paraguay reforma su Constitución en 1992 actualizándola a los nuevos ritmos de la integración y de manera similar la reforma constitucional argentina de 1994, se presenta como un desequilibrio importante la falta de reforma en los textos fundamentales del Brasil y el Uruguay.

Para el caso uruguayo se puede observar la falta de voluntad política para la reforma del texto a partir de un país que ha visto al propio MERCOSUR con un claro sentido utilitario e instrumental. En tanto que, para el caso brasileño el artículo 4 de su Constitución establece: “La República Federativa del Brasil se rige en sus relaciones internacionales por los siguientes principios: I) Independencia nacional; II) Prevalencia de los derechos humanos; III) Autodeterminación de los pueblos; IV) No intervención; V) Igualdad entre los Estados; VI) Defensa de la paz; VII) Solución pacífica de los conflictos; VIII) Repudio del terrorismo y del racismo; IX) Cooperación entre los pueblos para el progreso de la humanidad; X) Concesión de asilo político. Parágrafo único: La República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con vistas a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones”[6].

Como ya se ha visto, entre los instrumentos que prevé la ALADI para la concreción de sus objetivos se encuentran los acuerdos de alcance parcial[7].

En este sentido, el Tratado de Asunción cumple con todos los requisitos para ser un acuerdo de este tipo: está abierto a la adhesión de los demás países miembros de la ALADI (artículo 20), contiene las cláusulas de convergencia (artículo 8), el artículo 6 cumple lo previsto en cuanto a los tratamientos diferenciales para los Estados parte, su duración es indefinida (artículo 19) y, por último, contiene normas en materia de origen, cláusulas de salvaguardia (artículo 3), denuncia (artículo 21) y coordinación y armonización de políticas (artículo 1).

En cuanto al tipo de acuerdo de alcance parcial, el Tratado de Asunción es un acuerdo de complementación económica (ACE Nº 18, según terminología de la ALADI).

Por su parte, los cuatro países signatarios del Tratado son parte del GATT – OMC, por lo que sus normas son obligatorias para los mismos. La extinción del GATT como foro negociador a fines de 1995, y su reemplazo por la OMC, no altera la adecuación del Tratado de Asunción a las disposiciones del libre comercio, ahora reguladas por la OMC[8].

El Tratado de Asunción es un tratado de debida forma o solemne, de carácter multilateral y limitadamente abierto. De acuerdo con el tipo de obligaciones que crea, el mismo es un tratado – ley.

Según su contenido, el Tratado de Asunción es, al igual que el Tratado de Roma de 1957[9], un verdadero tratado de integración económica, política y jurídica[10].

Desde el punto de vista de las normas que el mismo generará, el Tratado de Asunción es un tratado constitutivo u originario[11]. En efecto, será a partir de las decisiones, resoluciones y directivas de los órganos por él creados que se irá desarrollando el posterior derecho derivado.

Las obligaciones contenidas y los derechos reconocidos por el Tratado de Asunción son jurídicamente obligatorios para los Estados parte desde el momento en que el mismo entra en vigencia.

Rigen por tanto los clásicos principios de buena fe, de res inter alios acta (los tratados producen efectos sólo para las partes), de pacta sunt servandæ rebus sic stantibus (los pactos deben ser cumplidos, en tanto no cambien de manera sustancial las condiciones que le dieron origen)[12].

Estos principios se encuentran plasmados en lo dispuesto por el artículo 2: “El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados parte...”; y en su artículo 8 señala: “Los Estados parte se comprometen a preservar los compromisos asumidos...”.

El Tratado de Asunción explicita exhaustivamente sus propósitos en el artículo 1, entre ellos se enuncia:

- “La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente”.

- “El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados”.

- “La coordinación de posiciones en foros económicos comerciales regionales e internacionales”.

- “La coordinación de posiciones macroeconómicas y sectoriales a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencias entre los Estados parte”.

- “El compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes”.

Tal como vemos, los propósitos del Tratado de Asunción son de naturaleza muy variada: de índole económico (coordinación de políticas macroeconómicas), comercial (libre circulación de mercaderías), jurídico (armonización de legislaciones), e incluso de política exterior común (coordinación de posiciones en foros económico comerciales regionales e internacionales)[13].

Las herramientas que el Tratado de Asunción prevé para la constitución del Mercado Común se encuentran detalladas en el artículo 5 y consiste en:

a) “Un programa de liberalización comercial, que consistirá en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañada de la eliminación de restricciones no arancelarias, así como de otras restricciones al comercio para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero”.

b) “La coordinación de políticas macroeconómicas que se realizará gradualmente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de la eliminación de restricciones no arancelarias”.

c) “Un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados parte”.

d) “La adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes”.

Para lograr el cumplimiento de sus fines y para coordinar las relaciones interestatales, el Tratado de Asunción prevé la conformación de dos órganos principales: el Consejo del Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC). Tales órganos tendrán a su cargo la administración y ejecución del Tratado y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten durante el período de transición.

El Tratado dispone asimismo la creación de una Secretaría Administrativa del GMC y una Comisión Parlamentaria Conjunta.

El CMC es, acorde lo establece el artículo 10 del Tratado, el órgano de mayor jerarquía institucional del Mercado Común. Entre sus principales tareas se encuentra la orientación política del Mercado Común y la adopción de las decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución del mismo.

El CMC está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados parte. Cada seis meses, y por orden alfabético, el CMC elegirá de su seno una Presidencia.

En su artículo 13 el Tratado de Asunción dispone la creación del llamado “Grupo Mercado Común”. El mismo es un órgano ejecutivo y con facultad de iniciativa del MERCOSUR.

Con la coordinación de los ministros de Relaciones Exteriores, el GMC se ocupa fundamentalmente de velar por el cumplimiento del Tratado, asegurar el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo, y, proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberalización comercial, coordinación de políticas macroeconómicas y negociación de acuerdos frente a terceros.

El GMC está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos que representan a los ministerios de Relaciones Exteriores, a los ministerios de Economía y a los Bancos Centrales de los respectivos Estados parte.

El GMC, como ejecutor principal del esquema planteado por el Tratado de Asunción, puede a su vez constituir diversos subgrupos de trabajo. Los subgrupos de trabajo iniciales están previstos en el Anexo V del Tratado.

El GMC cuenta con una Secretaría Administrativa con sede en la ciudad de Montevideo, cuya principal función consiste en el archivo de documentación y llevar a cabo las comunicaciones de actividades del MERCOSUR.

Finalmente, el Tratado de Asunción prevé en su artículo 24 la creación de una Comisión Parlamentaria Conjunta. La misma tiene asignada la función general de facilitar el avance hacia la constitución del Mercado Común. El Tratado no prevé la forma en que la misma estará integrada.

Esta estructura orgánica antes descripta es la que el Tratado de Asunción estableció para la etapa de transición, que según el mismo concluía el 31 de diciembre de 1994, debiendo los Estados parte darse antes de esa fecha una organización institucional definitiva.

[1] Dejamos aclarado que en el proceso de integración mercosureño el derecho originario (en este caso el Tratado de Asunción que describiremos a continuación) tiene particular relevancia respecto del derecho derivado, no desarrollado aún plenamente. Por ello dedicaremos significativo espacio para el tratamiento del mismo.

[2] “Su fortaleza es su sentido político. MERCOSUR significa el predominio de la lógica de integración donde durante mucho tiempo predominó la fragmentación. Para cada socio, implica un entorno contiguo de paz y estabilidad política. Para Brasil abarca casi toda Sudamérica”. Cfr. Félix Peña; “MERCOSUR, fortalezas y debilidades” en Diario La Nación, nota del 22 de marzo de 2005.

[3] El término “tratado” es utilizado en este trabajo en su significado general, según los términos del artículo 2, inciso 1, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969: “Se entiende por 'tratado' un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación”.

[4] Cfr. Roberto P. Lopresti; Constituciones del MERCOSUR. Buenos Aires, UNILAT, 1997, p. 45.

[5] Cfr. Laura Dromi San Martino; Derecho Constitucional de la Integración. Madrid – Buenos Aires, Marcial Pons, Ciudad Argentina y Servicio de Publicaciones de la Universidad Complutense, 2002, p. 54.

[6] Como establece Lopresti: “Así y todo, la Constitución ha sido señalada en el derecho constitucional comparado como un ejemplo contrario a la tendencia generalizada hacia la apertura de los mercados, en especial en relación con aquellos en los que existe un proceso de integración en marcha (...). También esta observación se basa en el hecho de que su Carta Magna dispone el monopolio de áreas consideradas vitales para la economía del país, como la minería, el transporte y otros servicios que quedan pues en manos exclusivamente brasileñas (artículos 177 y 178)”. Cfr. Roberto P. Lopresti; Constituciones del... Op. cit., p. 14. Véase también, Alexandre de Moraes; Direito Constitucional, 5ª edição. São Paulo, Editora Atlas, 1999. Roberto Dromi, Miguel A. Ekmekdjian y Julio César Rivera; Derecho Comunitario... Op. cit., p. 44-45.

[7] Dichos acuerdos son aquellos en los cuales no participa la totalidad de los Estados miembros de la ALADI, y tienden a extender las condiciones para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización. Véase artículos 7 a 14 y 19 a 23 del Tratado de Montevideo de 1980.

[8] Como conclusión de la denominada “Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales”, el 15 de abril de 1994 los países participantes suscribieron un Acta Final en Marrakesch, Reino de Marruecos. De este modo, no sólo se elaboró un nuevo acuerdo que se llamó “GATT 1994” sino que se creó la OMC. Para ampliar, véase: Nahuel Oddone y Leonardo Granato; “Un régimen para el comercio internacional: la OMC” en Contribuciones a la Economía, revista académica del Grupo de Investigación EUMED.NET de la Universidad de Málaga, noviembre de 2005. Accesible a texto completo: http://www.eumed.net/ce [recuperado: 09/11/2005].

[9] La Comunidad Europea fue creada por el Tratado de Roma suscripto en 1957 y puesto en vigencia en enero de 1958. Los Tratados de Roma de 1957 fueron dos, el de la Comunidad Económica Europea (CEE) y el de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). Sin embargo es el Tratado CEE el que usualmente se conoce como el “Tratado de Roma”.

[10] Respecto de los Principios de la Integración véase: Roberto Dromi, Miguel A. Ekmekdjian y Julio César Rivera; Derecho Comunitario... Op. cit., p. 53 y ss. Laura Dromi San Martino; Derecho Constitucional... Op. cit., p. 321 y ss. María Laura San Martino de Dromi; “”De la Nueva Historia del Derecho...”. Op. cit.., p. 63-64.

[11] Cfr. Laura Dromi San Martino; Derecho Constitucional... Op. cit., p. 309 y ss.

[12] Véase para ampliar: Laura Dromi San Martino; Derecho Constitucional... Op. cit., p. 361 y 362.

[13] “Contrariamente a lo que la mayoría piensa, estos procesos de integración no obedecen sólo a razones estrictamente económicas, ni a la influencia masiva de los medios de comunicación, ni a los avances progresivos de la tecnología. Son, a mi entender, fundamentalmente provocados por un modo distinto de comprender el mundo, son el resultado de una filosofía social diversa que inspira manifestaciones de convivencia comunitaria, basada en los nuevos principios del “Estado hoy”: participación, integración y solidaridad”. Cfr. María Laura San Martino de Dromi; “”De la Nueva Historia del Derecho...”. Op. cit.., p. 7 y 8.