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Anexo II
Hacia las reformas estructurales
Fondo Monetario Internacional - Perspectivas de la economía mundial - Abril de 2004
Perlas, secretos y mentiras
(Digo, Diego, el plumero y erre que erre )
Del mismo Informe citado, deseo recuperar algunos párrafos imperdibles, a mi juicio (por lo significativo). A veces, pareciera, que ya no pueden negar la evidencia (eso sí, con la boca pequeña). Otras, intentan (o continúan intentándolo), seguir con la cabeza metida en el hoyo (avestrucismo intelectual), no reconociendo lo obvio; fabricando cortinas de humo; presentado en formulas econométricas magistrales (o mágicas?) las tristes realidades cotidianas; prometiendo a los trabajadores un cielo protector a largo plazo, difícilmente realizable, difícilmente alcanzable. A veces lindando lo temerario. A veces insinuando (proponiendo?) regresiones antidemocráticas, facilitadoras de las reformas estructurales propuestas. Siempre procurando jibarizar a dirigentes desobedientes y a dirigidos impotentes. Siempre intentando (reiterativamente) arrear la manada
Veremos que opinan ustedes
Con el repunte de la economía mundial, las autoridades económicas han comenzado a prestar más atención a los problemas de política estructural. A este respecto, los obstáculos a la competencia, a la flexibilidad del mercado de trabajo y de los precios y a la innovación son un motivo importante de preocupación, debido a sus efectos adversos en el crecimiento de la inversión, el empleo y la productividad y, por consiguiente, la producción. En respuesta a esta preocupación, los ministros de Hacienda y gobernadores de los bancos centrales del Grupo de los Siete (G-7) pusieron en marcha recientemente un programa para el crecimiento, en virtud del cual se comprometieron a acelerar la adopción de reformas estructurales y la supervisión de las políticas de oferta a escala internacional
Desde principios de los años ochenta predomina en todo el mundo una tendencia general a adoptar políticas y regímenes reglamentarios orientados por criterios de mercados, lo que demuestra el amplio consenso que existe con respecto a los beneficios sustanciales de las reformas estructurales. Sin embargo, el alcance y el ritmo de la reforma estructural han variado mucho de un país y sector a otro. Entre los países industriales, las diferencias son específicamente marcadas en Europa, donde, si bien se han adoptado medidas promisorias, el exceso de reglamentaciones en los mercados de productos y de trabajo sigue obstaculizando el crecimiento y el empleo.
La discrepancia entre la idea ampliamente aceptada de que la reforma estructural es beneficiosa y el historial contradictorio de implementación en los países industriales pone de relieve la importancia de comprender los obstáculos de la reforma. La hipótesis fundamental de este capítulo (informe) es que las reformas pueden no ser políticamente viables, lo cual, como se indica en el creciente número de estudios sobre el tema, se debe a una distribución desigual de los beneficios de la reforma a lo largo de toda la economía y del tiempo
La reforma estructural supone la adopción de ciertas medidas que, en términos generales, alteran el marco y las limitaciones institucionales que rigen el funcionamiento y los resultados del mercado. En general, las reformas estructurales se relacionan con la idea de dar mayor prominencia a las fuerzas de mercado incluidas la competencia y la flexibilidad de los precios, y la expresión suele utilizarse indistintamente con el concepto de liberalización- reduciendo así la influencia de las reglamentaciones o la propiedad estatal de la capacidad productiva en la toma de decisiones de las empresas y los hogares .
Entre los factores que explican las fallas del gobierno cabe señalar los problemas de asimetría en la información, problemas de gestión e incentivos y problemas de captación de rentas por parte de grupos de intereses, que pueden solicitar la adopción de normas que limiten la entrada en el mercado y la competencia para promover sus propios objetivos específicos, en lugar del bienestar general (comportamiento orientado a la captación de rentas)
El objetivo fundamental de las reformas estructurales es adaptar los marcos y regulaciones institucionales para lograr el buen funcionamiento de los mercados. Como se sabe, algunos mercados son propensos a fallas o deficiencias, y las reglamentaciones gubernamentales, si se conciben adecuadamente para minimizar el riesgo de que éstas se produzcan, pueden evitar resultados desfavorables. En ciertos casos, esto puede dar lugar a la aplicación de reglamentaciones más restrictivas, como ocurre actualmente con las que rigen el gobierno de las empresas o algunos mercados de valores (ámbitos que no se analizan en este capítulo/informe)
En el período 1975 2000, las reformas en el sector financiero, algunos mercados de productos y el comercio internacional de mercancías fueron considerables y modificaron las características generales del régimen de política estructural (el grado de restricción) en estos sectores. En el sector financiero, las medidas de reforma comprendieron la eliminación de los controles de las tasas de interés y el crédito y la liberalización de las restricciones cuantitativas a la inversión para las instituciones financieras (excepto por razones prudenciales). En los mercados de productos, las reformas incluyeron reducciones de las barreras de ingreso al mercado en los sectores de transporte aéreo y telecomunicaciones y, en menor medida, reducciones de la propiedad estatal de los activos productivos.
En el ámbito del comercio internacional de mercancías se han reducido sustancialmente las tasas arancelarias efectivas de los productos manufacturados y muchos productos básicos.
En cambio, en general no se han adoptado medidas de reforma importantes, en promedio, en el mercado de trabajo ni en el sistema tributario y, en comparación con la situación en 1975, el grado de restricción se ha deteriorado
Desde el punto de vista de la economía política, en la práctica las reformas estructurales se determinan por la interacción de los objetivos de reforma de las autoridades económicas con un conjunto de limitaciones económicas y políticas que no están directamente bajo su control. Los objetivos de las autoridades económicas dependen de las percepciones de los costos y beneficios de las reformas. Además las autoridades podrían tener sus propios objetivos personales, como el de incrementar sus posibilidades de reelección. Estas restricciones comprenden un amplio conjunto de factores económicos y políticos que determinan si las autoridades obtienen o no el respaldo político necesario para aplicar las reformas.
Los problemas para resolver el respaldo político se derivan de una distribución desigual de los costos y beneficios de la reforma económica a lo largo del tiempo. Si bien, en última instancia, muchos se benefician, algunos resultan perjudicados debido a que están menos protegidos frente a la competencia y la flexibilidad de precios
Las reformas laborales y tributarias representan dos áreas difíciles. Los objetivos implícitos son cercanos a las condiciones iniciales medias (reformas tributarias) o a los sistemas más restrictivos (reformas laborales). Los objetivos implícitos podrían denotar tanto los objetivos subyacentes como las limitaciones. Los objetivos subyacentes de las autoridades económicas en esos ámbitos podrían estar muy relacionados con las circunstancias específicas de cada país, posiblemente debido a las últimas preferencias con respecto a la disyuntiva entre eficiencia y equidad o al menor nivel inicial de exposición a la competencia internacional (lo que podría obligar a las autoridades a considerar la adopción de reformas ). En lo que respecta a las limitaciones, la resistencia a las reformas en estos dos ámbitos podría ser particularmente tenaz al menos por dos razones. Primero, los costos a corto plazo de la reforma podrían afectar a un gran número de personas y tener un impacto en la distribución del ingreso. Segundo, los beneficiarios del régimen reglamentario inicial podrían encontrarse en una situación más sólida porque la falta de competencia internacional al comienzo genera incentivos especialmente fuertes para la movilización política
Las economías más abiertas, en base a los flujos comerciales de bienes y servicios como porcentaje del PIB, son más dinámicas en el ámbito de las reformas laborales, una regularidad confirmada por el análisis econométrico. En cambio, en promedio, las economías más abiertas parecen ser más reticentes a reformar el sistema tributario, lo cual corrobora las observaciones anteriores sobre la falta de competencia tributaria. Ello podría obedecer a que las economías más abiertas están relativamente más expuestas a las perturbaciones externas, lo cual, según Rodrik (1998), podría crear una preferencia por un sector público más amplio, y ello implica un papel más importante para los estabilizadores fiscales y, posiblemente, menos flexibilidad para reducir la carga tributaria
En general se considera que si las condiciones económicas son difíciles, especialmente una crisis económica y financiera profunda o un período prolongado de crecimiento lento o negativo, pueden generar respaldo a favor de la reforma porque los costos de mantener el statu quo se hacen tan evidentes que debilitan considerablemente la oposición a las reformas
Los datos parecen indicar que la recuperación tras un período prolongado de crecimiento deficiente o negativo favorece una aceleración de las reformas estructurales. En todos los ámbitos, con excepción de la liberalización financiera, tras un período de dos o tres años de crecimiento del PIB real bajo o negativo (tasa de crecimiento del 1% o menor), se aplican, en promedio, reformas de mayor envergadura que en períodos de normalidad o crecimiento acelerado
Los aspectos institucionales del proceso de toma de decisiones, como las disposiciones constitucionales que determinan la naturaleza del sistema político (parlamentario o presidencial) y las normas electorales (sistema proporcional o mayoritario), pueden influir en las opciones de política económica, especialmente aquellas que, como las políticas fiscales y estructurales, conllevan una redistribución. Por ejemplo, Persson (2003) sostiene que en general, el sistema de representación proporcional sirve mejor los intereses de la mayoría que los sistemas electorales mayoritarios, lo cual parece indicar que los sistemas de votación proporcional podrían propiciar cambios moderados y graduales con poco riesgo de volver atrás en la reforma, en tanto que un sistema mayoritario podría facilitar un programa más amplio, aunque el riesgo sería mayor.
Existen algunos indicios de que los aspectos institucionales del sistema político influyen en el proceso de reforma. En general, los sistemas electorales mayoritarios en general suelen contribuir en mayor medida al avance de la reforma que los proporcionales
En promedio, los gobiernos que cuentan con una sólida mayoría en el parlamento lo cual ocurre con mayor frecuencia en los sistemas mayoritarios- aplican reformas con más determinación, especialmente en el mercado de trabajo y comercio.
El contexto político también puede influir en los incentivos para llevar a cabo la reforma. La orientación política del gobierno puede ser importante porque determina su posición con respecto a la disyuntiva entre equidad y eficiencia
La proximidad de las elecciones puede obstaculizar la implementación de las reformas impopulares, especialmente si conllevan costos importantes a corto plazo, en tanto que el primer año de gobierno es propicio para la reforma, porque durante ese período la voluntad política (el capital político) suele ser mayor
La orientación ideológica del gobierno parece afectar en cierta medida el ritmo de las reformas en el mercado de trabajo y en el ámbito del comercio. En promedio, los gobiernos conservadores parecen más propensos a aplicar reformas laborales que los gobiernos de izquierda, aunque menos dispuestos a adoptar reformas comerciales
La distribución desigual de los costos y beneficios de las reformas en la economía es uno de los problemas centrales de la economía política de la reforma Podría generarse una tendencia al statu quo debido a la distribución desigual de los costos y beneficios en el tiempo. Los beneficios de la reforma tardan en concretarse, porque el proceso comprende, en general, una reasignación costosa de los recursos (con desempleo temporal y capacidad productiva no utilizada) y una reestructuración empresarial (salida de empresas arraigadas y creación de nuevas empresas). Además, en muchos casos la magnitud de los beneficios dinámicos es incierta, porque éstos dependen, en forma compleja, de otras características estructurales de la economía y porque podrían cometerse errores de política (por ejemplo, una crisis financiera tras una liberalización financiera imprudente). Por lo tanto, las autoridades económicas podrían centrar su atención principalmente en los costos a corto plazo de las reformas y restar valor a los efectos positivos de las mismas a largo plazo, que podrían favorecer a sus sucesores políticos.
En base a la experiencia de aplicación de reformas en los países industriales en los últimos 20 o 30 años, en esta sección se presenta información sobre la magnitud relativa de los costos y beneficios de las reformas estructurales a lo largo del tiempo y la incertidumbre conexa. Se hace hincapié en particular en los efectos dinámicos de las reformas en dos objetivos fundamentales el crecimiento y el desempleo-, una cuestión que no se ha analizado mucho en los estudios económicos
En general, los datos empíricos confirman la idea de que las reformas generan importantes beneficios a largo plazo
En general, se han encontrado pocos indicios de efectos adversos de la liberalización del comercio, las reformas del sector financiero y la liberalización del mercado de productos en los salarios y la desigualdad del ingreso Las reformas del mercado de trabajo, el sistema tributario y el mercado de productos reducen, en general, el nivel de desempleo. No obstante, las reformas comerciales suelen desplazar el empleo de un sector a otro
Los beneficios acumulativos de las reformas estructurales en el comercio, el mercado de productos y el mercado de trabajo, si bien son positivos, se manifiestan principalmente en el largo plazo. En el corto plazo, las reacciones estimadas de la producción son escasas o incluso negativas
Es evidente que desde el punto de vista de las autoridades económicas las reformas del mercado de trabajo conllevan riesgos para el crecimiento a corto y mediano plazo
Efectos dinámicos de las reformas estructurales en el desempleo
El desempleo es otro factor determinante de la factibilidad política de las reformas. Como lo demuestra la experiencia, los aumentos temporales del desempleo efectivo o previsto también pueden socavar la factibilidad y sostenibilidad de la reforma. Para analizar los efectos dinámicos de las reformas, se incluyeron los cinco indicadores de la reforma estructural en la especificación de una ecuación de desempleo de uso generalizado. Por las razones señaladas anteriormente, estos resultados también deberán interpretarse con cautela.
Las conclusiones principales sobre la dinámica de los beneficios son las siguientes. Primero, como en el caso del crecimiento, los beneficios de la reforma en el desempleo suelen manifestarse en el largo plazo. Los efectos dinámicos en el desempleo varían según la reforma aplicada: las reformas tributarias reducen el desempleo en el corto plazo y, en mayor medida, en el largo plazo, mientras que la liberalización del comercio y la desregulación del mercado de trabajo aumentan el desempleo en el corto plazo y lo reducen en el largo plazo. Las reformas financieras han tenido escaso efecto en el desempleo. Las reformas del mercado de productos parecen incrementar los índices de desempleo en el corto y largo plazo. Si bien esta conclusión es sorprendente, podría atribuirse a que el indicador de política estructural subyacente evalúa las reformas en siete sectores de servicios, en circunstancias en que, a veces, los niveles de empleo con anterioridad a la reforma son más óptimos debido a la existencia de propiedad estatal.
Segundo, en general, el avance ha sido mayor en las reformas que presentan el menor riesgo de empeoramiento de la situación de desempleo a corto plazo, como lo demuestran las reformas financieras. En cambio, las reformas del mercado de trabajo tienden a aumentar el desempleo a corto plazo, otra razón por la cual son difíciles desde el punto de vista político. Las principales excepciones a este respecto son las reformas tributarias, que, habida cuenta de sus efectos favorables en el desempleo, deberían haberse traducido en mayores avances, y los mercados de productos, en que otros factores deben haber facilitado el acelerado proceso de reforma, dados sus efectos en el desempleo.
Tercero, como en el caso del crecimiento, las reformas tributarias parecen ser un instrumento clave para aprovechar los efectos complementarios, dados sus efectos favorables inmediatos en el desempleo. Además, la combinación de reformas en el mercado de productos y en el mercado de trabajo puede contribuir al avance de las primeras, puesto que las reformas en el mercado de trabajo pueden mitigar sus efectos adversos en el desempleo en el mediano a largo plazo (En los estudios teóricos del Blanchard y Giavazzi (2003) se señala que, al reducirse el precio de los bienes debido a la liberalización de los mercados de productos, disminuye la renta económica total, lo que también puede facilitar la reforma de los mercados de trabajo).