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Anexo II
Hacia las reformas estructurales
Fondo Monetario Internacional - Perspectivas de la economía mundial - Abril de 2004
Experiencia de reformas y enseñanzas para el diseño de las reformas
La experiencia de los países industriales en la aplicación de reformas estructurales en los últimos 20 ó 30 años muestra dos tendencias bien definidas en la dinámica general de la reforma sectorial: reformas sostenidas y reformas de menor alcance que han tenido escaso efecto. Las primeras se han aplicado en el sector financiero, algunos mercados de productos y el comercio internacional de mercancías, donde, en promedio, han cambiado las características globales del régimen de política estructural, en tanto que las segundas se han implementado en el mercado de trabajo y el sistema tributario.
Las tendencias bien definidas de la dinámica de la reforma se explican, en parte, por la distribución desigual de los costos y beneficios en el tiempo, y estos últimos solo se manifiestan en forma gradual. El historial de reforma en los países industriales confirma, en cierta medida, la tesis de que esto puede crear una tendencia a favor del statu quo en contra de las reformas, puesto que los países parecen aplicar principalmente reformas que generan beneficios más inmediatos con el menor grado de incertidumbre.
Las tendencias bien definidas de la dinámica de la reforma sectorial también parecen indicar que es más fácil aplicar ciertas reformas, porque generan menos oposición política, mientras que otras presentan mayores dificultades, y la línea divisoria está situada entre el sector financiero, algunos mercados de productos y las reformas comerciales, por un lado, y el mercado de trabajo y las reformas tributarias por otro. En los ámbitos en que es más fácil aplicar reformas, una intensa fuerza ha impulsado la reforma, pero en gran medida este efecto no ha existido en los ámbitos de mayor dificultad. ¿Cómo se explica esta diferencia? El análisis indica que hay tres factores especialmente pertinentes.
- Primero, el alcance del impacto distributivo de los costos de la reforma parece ser relevante. En el mercado de trabajo y el ámbito tributario, los costos inmediatos (efectos distributivos) de las reformas pueden afectar a muchos hogares y empresas, mientras que en otros ámbitos suele ser menor el número de partes afectadas. En general, en el mercado de trabajo y en el ámbito tributario las reformas de política estructural pueden comprender efectos redistributivos visibles, lo que tiende a provocar una fuerte oposición política, dependiendo de las preferencias de los principales grupos afectados ante la disyuntiva entre equidad y eficiencia. Además, en muchos casos la viabilidad fiscal requiere que, junto con las reformas tributarias, se efectúen ajustes del gasto, lo cual pude ser difícil desde el punto de vista político, por las mismas razones que las reformas estructurales.
- Segundo, las repercusiones internacionales son importantes. Hasta ahora, los mercados de trabajo y los sistemas tributarios han estado menos expuestos a la competencia internacional directa, debido a la inmovilidad de la mano de obra y de la mayor parte de la base tributaria, lo que ha reducido las presiones externas a favor de la reforma. En otros ámbitos, las repercusiones internacionales han sido más fuertes. En consecuencia, la cooperación internacional en el terreno laboral y tributario es un fenómeno más reciente que en otros ámbitos, si bien esto también podría atribuirse a la distinta percepción de los costos y beneficios de la reglamentación de sectores específicos. En el ámbito de las reformas financieras, la larga tradición de cooperación internacional parece haber contribuido a la convergencia de las percepciones y las normas (por ejemplo, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y su labor en el establecimiento de normas prudenciales internacionales para los bancos comerciales), mientras que las reformas comerciales se han definido mediante acuerdos multilaterales y regionales.
- Tercero, al parecer los mercados de trabajo y los sistemas tributarios se han visto menos afectados por los cambios en el entorno que influyen en los incentivos para la movilización de los grupos de interés. Si bien en general estos cambios, que en parte están relacionados con los avances tecnológicos, no son objeto de estudio en este capítulo, se han comprobado que son importantes en otros ámbitos, incluida la reforma del sector financiero.
En el contexto de este capítulo, un ejemplo prominente de este cambio de entorno es la variación del nivel de competencia en otros países, que afecta a la renta económica en determinados mercados, como lo demuestra el impacto de los mercados de productos en las reformas del mercado de trabajo, descrito anteriormente.
Si bien todos estos factores explican la razón por la cual las limitaciones políticas a la reforma del mercado de trabajo y el sistema tributario han sido mayores que en otros sectores, se prevé que también se acelerará la reforma en estos ámbitos. Primero, como se señaló antes, existen indicios de que la liberación del mercado de productos que tuvo lugar en los años noventa ha incrementado las presiones a favor de la reforma del mercado de trabajo, y de hecho se han adoptado algunas medidas en este terreno. Segundo, dada la creciente movilidad del capital, ha aumentado la posibilidad de competencia tributaria en ámbitos como el de los impuestos a las sociedades. Tercero, un nuevo mecanismo de presión competitiva utilizado en el marco de la Estrategia de Lisboa de la Unión Europea en virtud del cual los países miembros se comprometen, entre otros objetivos, a adoptar políticas que promuevan la competitividad y la creación de empleos- puede impulsar nuevas reformas estructurales en la Unión Europea, incluso en el mercado de trabajo.
¿Qué enseñanzas pueden extraerse para el diseño de reformas estructurales en los países industriales? Naturalmente, muchos de los factores determinantes de la reforma considerados en este capítulo no están directamente bajo el control de las autoridades. Además, en algunos casos, la necesidad, o la oportunidad, de adoptar reformas puede dictar el programa de reforma, como se demuestra en los estudios de casos de países. No obstante, el análisis indica que las siguientes consideraciones podrían influir en el éxito de las reformas:
- Las reformas pueden generar su propio impulso. El análisis pone de relieve la importancia de las repercusiones cruzadas en la dinámica de la reforma. Como lo indican las presiones derivadas de la reforma del mercado de productos en la aplicación de reformas en el mercado de trabajo, las reformas pueden generar su propio impulso. Además, los datos empíricos confirman la tesis de que una combinación de reformas que se apliquen en un orden secuencial adecuado (programa de reformas) pueden hacer más aceptables las reformas desde el punto de vista político. En general, esto parece indicar que es importante dar el impulso inicial a la reforma, para lo cual deberá invertirse una buena dosis de capital político.
- Las repercusiones internacionales pueden contribuir a la reforma. Primero, la competencia internacional suele reducir la renta económica y favorece el ajuste, en lugar de statu quo. Segundo, las enseñanzas derivadas de las reformas en países vecinos y la cooperación internacional también ayudan a definir las percepciones sobre los costos y beneficios, de las reformas estructurales. Por último, como es bien sabido, los acuerdos internacionales son un mecanismo de compromiso útil si hay grupos que se oponen a las reformas, como lo ha demostrado la experiencia de reforma comercial y liberalización del mercado de productos en la Unión Europea. En general, de esto se deduce que las autoridades que deseen avanzar en la reforma deberán aprovechar este mecanismo. Por ejemplo, si un ámbito específico de reforma está relativamente protegido frente a las fuerzas internacionales, convendría centrarse en primer lugar en reformas que incrementen las repercusiones internacionales.
- La flexibilidad fiscal es importante. Si bien, en teoría, sería conveniente compensar a quienes sufren los efectos negativos de la reforma mediante el cobro de impuestos a los beneficiarios, en la práctica esto no es siempre posible, o puede tomar tiempo, y el aumento de las transferencias de ingresos puede deteriorar la situación fiscal durante algún tiempo. Por lo tanto es sorprendente que en la práctica sea difícil iniciar simultáneamente el ajuste fiscal y la reforma estructural. Cuando las perspectivas de las finanzas públicas sean favorables, deberá darse prioridad a las reformas estructurales.
- Aprovechar los períodos de recuperación. Las posibilidades de éxito de los programas de reformas pueden aumentar si al determinar el momento de su aplicación se toman en cuenta las condiciones macroeconómicas. Al final de un período prolongado de crecimiento lento o negativo, el entorno es especialmente favorable para aplicar reformas difíciles porque las autoridades económicas y los votantes aún están conscientes de los costos que conlleva un crecimiento lento, en tanto que la recuperación económica puede mitigar los costos potencialmente elevados del ajuste a corto plazo
En este capítulo/informe se examina la experiencia en la aplicación de reformas estructurales en los últimos 20 ó 30 años (período 1975 2000) en 20 países industriales.
Los países incluidos son los siguientes: Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japón, Nueva Zelandia, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza.