Un recorrido por los marcos conceptuales de la Economía.

PARTE TERCERA: LOS MARCOS CONCEPTUALES DE LA ECONOMÍA.

CAPÍTULO 11.- MONEDA, EXPECTATIVAS Y NO-MERCADO

La Teoría de la Elección Pública o Public Choice

Aunque pueden fecharse los orígenes de la Escuela de Virginia en la segunda mitad de la década de los cincuenta, los principales desarrollos y difusión de sus ideas se producen fundamentalmente a partir de los años setenta y, muy especialmente, en los ochenta. En 1986, J.M. Buchanan, máximo representante de esta corriente, recibe en solitario el premio Nobel de Economía. Una de las lagunas más significativas de las corrientes centrales en el pensamiento económico y, muy especialmente en el caso del neoclásico, es una ausencia de análisis del Estado. La falta de este análisis se vuelve más sorprendente en pleno siglo XX, cuando el peso del Estado y de los procesos de no-mercado ha aumentado significativamente su peso en las sociedades occidentales.

Pero además del cambio cuantitativo, se exige también un cambio cualitativo en la percepción del Estado. Pensar que es un simple garante de las reglas de juego, tal vez, era posible con anterioridad. Pensarlo hoy sería una actitud de suma negligencia intelectual. La Teoría de la Elección Pública nace de la necesidad de comprender la complejidad de ese agente económico que además de fijar las reglas de juego, es al mismo tiempo árbitro y jugador.

A finales de los años sesenta, J.M. Buchanan manifiesta claramente la pérdida de confianza en la creencia de que las autoridades gubernamentales, constreñidas por la estructura constitucional de las sociedades democráticas, respondían básicamente en su actuación a los valores y preferencias de los ciudadanos.

“Perdí mi fe en la eficiencia gubernamental al observar la explosiva carrera en gastos y nuevos programas manejados por los agentes políticos aparentemente en su propio interés y divorciados de los intereses de los ciudadanos ... El Gobierno de los Estados Unidos parecía tomar el aspecto de un Leviatán autoimpulsado y, simultáneamente, se desarrollaba una anarquía emergente en la sociedad civil. ¿Qué estaba ocurriendo y cómo podría mi modelo explicativo aplicarse a la nueva realidad de los últimos años sesenta y principios de los setenta?” (Buchanan, 1986).

El modelo explicativo de Buchanan y de sus inmediatos colaboradores (W Nutter, G. Tullock, R.E. Wagner, G. Brennan, V. Vanberg, D. Lee, R.D. Tollison, M. Crain, entre otros) ha permitido desarrollar un nuevo análisis económico de las instituciones y procesos políticos que ha quedado plasmado en las diversas contribuciones de la así llamada Teoría de la elección pública. Este análisis ha ido configurando un nuevo marco conceptual e interpretativo de los procesos de no-mercado.

La teoría de la elección pública consta de dos ejercicios teóricos que resultan de aplicar, convenientemente modificados o ampliados, los conceptos y métodos del análisis económico neoclásico al estudio de las instituciones y procesos políticos que caracterizan y podrían caracterizar a las sociedades desarrolladas con sistema político democrático (Toboso, 1992). No obstante, existen ciertas diferencias entre los conceptos del análisis económico neoclásico y de la Teoría de la Elección Pública. En palabras del propio Buchanan:

“Permítaseme comenzar destacando lo que el enfoque de la Public Choice no es ... éste no constituye una aplicación particular de los instrumentos y métodos estándar, aunque se aproxime a ser algo de eso. El programa de la Public Choice constituye un enfoque o perspectiva de la política que surge de una ampliación-aplicación de los instrumentos y métodos del economista al estudio de la toma de decisiones colectivas o de no-mercado. Esta afirmación es por sí sola, sin embargo, inadecuadamente descriptiva porque, en orden a alcanzar tal perspectiva, algún enfoque particular de los existentes en la ciencia económica habrá de ser elegido.” (Buchanan, 1983).

Conviene ahora mostrar los elementos de esa proximidad conceptual entre el análisis económico neoclásico y la Teoría de la Elección Pública. En esencia, la proximidad tiene lugar por el uso de esta última, con mayores o menores modificaciones, de algunos de la terminología y los postulados metodológicos del primer tipo de análisis. Así, el primero es un postulado motivacional reconocido como el principio del individualismo metodológico, que hace a la Teoría de la Elección depositaria de la tradición intelectual que inspira la obra de C. Menger, F.A. Hayek o L.V. Mises.

“En lo que se refiere a la acción humana, es indiscutible que existen entidades sociales. Nadie se atreve a negar que las naciones, los estados, los ayuntamientos, los partidos y las comunidades religiosas constituyen elementos realmente existentes que influyen en el curso de los acontecimientos humanos. El individualismo metodológico, lejos de rechazar la importancia de tales entidades colectivas, considera que es una de sus principales tareas el proceder a describir y analizar su aparición y desaparición, sus estructuras cambiantes y su funcionamiento. Y para ello escoge el único método capaz de resolver estas cuestiones satisfactoriamente.” (Mises, 1949).

“El individualismo metodológico como método de análisis sugiere simplemente que toda teoría, todo análisis se resuelve finalmente en consideraciones a las que hace frente el individuo como agente decisor.” (Buchanan, 1979).

“Como sugiere mi definición, la Teoría de la Elección Pública es metodológicamente individualista, en el mismo sentido en que lo es la Teoría Económica.” (Buchanan, 1979).

Si los individuos son las unidades básicas de análisis, los gobiernos o instituciones políticas, al igual que cualquier otra institución, se conciben únicamente como complejos procesos o arreglos institucionales a través de los cuales los individuos toman decisiones colectivas, decisiones públicas o decisiones conjuntas. La política o el gobierno se conciben como un complejo conjunto de interacciones individuales bajo determinadas instituciones. Interacciones que resultan, básicamente, del intento por parte de los individuos de conseguir colectivamente aquellos objetivos propios comúnmente deseados.

Así pues, frente a otros tipos de análisis de los procesos políticos y de las instituciones, las unidades básicas de análisis de la Teoría de la Elección Pública son los individuos que toman decisiones. Se asume o supone que los participantes en esos procesos de decisión y actuación pública orientan su comportamiento sobre la base de los dictados del criterio de racionalidad (instrumental) que se conoce como el postulado motivacional del homo-oeconomicus. Obviamente, la utilización de tal postulado tiene una gran influencia en los análisis comparativos realizados y en las inferencias y propuestas de reforma constitucional elaboradas. Los resultados son bien distintos cuando los economistas o los especialistas en Ciencia Política adoptan en sus trabajos o teorías el supuesto de que los individuos participantes en las instituciones políticas están motivados por el logro del interés general, es decir, por lo que se conoce como el criterio de racionalidad o postulado motivacional del homo-benevolens (Toboso, 1993).

De este tipo de análisis se desprende una serie de críticas tanto al Estado, a los procesos políticos como a la propia burocracia. Respecto al primero de estos, la Teoría de la Elección Pública reconoce que el mercado presenta fallos, pero también remarca abiertamente que el sector público no es necesariamente el mejor sustituto del mercado. Admitir que el mercado es imperfecto no conduce necesariamente a defender una intervención y regulación de los intercambios por parte del sector público. Por otra parte, los procesos políticos son conceptualizados como un mercado político donde existen intercambios. Para Buchanan (1983), el proceso político y el mercado son procesos análogos. En cada uno de los procesos los individuos buscan la satisfacción de sus propios objetivos, cualesquiera que éstos sean, a través de su participación en la interacción social.

Cuando los procesos políticos se conciben de este modo, y se sustituye el postulado motivacional del homo-benevolens en busca del interés general por alguna definición del interés propio, como postulado motivacional del comportamiento humano en los diversos roles de elección pública (votantes, políticos, burócratas, etc.), se llega a un análisis positivo que describe un mundo de la política altamente nocivo y nada halagüeño.

Un ejemplo de esto podríamos encontrarlo en la obra de James M. Buchanan y Richard E. Wagner (1977):

“Podría argumentarse que los ciudadanos han llegado a esperar pan y circo de sus políticos. Si sus políticos no ofrecen tales cosas, elegirán a otros políticos en su lugar. En vista de estas perspectivas, hay pocos políticos dispuestos a negarse a ofrecer pan y circo. Después de todo, ¿no es más agradable cumplir que rechazar los deseos de su electorado? Es mucho más satisfactorio dar que rechazar, especialmente si no es necesario contar con el coste de la dádiva. ¿A quién no le gustaría desempeñar el papel de Santa Claus? Cuando un ciudadano particular no puede o no quiere rechazar estos deseos, sin embargo, es él quien debe soportar el coste de sus acciones. Los políticos, no obstante, actúan por todo el electorado. Su locura es nuestra locura.”

La conceptualización del proceso político implícita en los modelos, teorías y proposiciones elaboradas bajo la Teoría de la Elección Pública se caracteriza, entre otros elementos, por concebir los procesos políticos como relaciones de intercambio complejo entre muchos individuos. Cuando la interacción política se modela como una complejo proceso de intercambio entre muchas personas, en el que aquélla se concibe como un medio a través del cual se tratan de satisfacer las diversas y posiblemente divergentes preferencias individuales (mediante algún mecanismo o regla que amalgame o combine las mismas y permita derivar resultados concretos), se facilita o permite centrar la atención del análisis en los procesos de interacción mismos y sus características, en lugar de hacerlo sobre los resultados generados.

“La perspectiva constitucional (con la que he sido asociado tan íntimamente) surge de una forma natural de la aplicación del programa de investigación o paradigma del intercambio al estudio de la política. Para mejorar el funcionamiento del proceso político es necesario mejorar o reformar las reglas e instituciones, el marco bajo el que tiene lugar el juego de la política.” (Buchanan, 1983).

De ahí, en parte, que los elementos positivos del análisis se acompañen en ciertas ocasiones de valoraciones normativas sobre presuntos fallos de los procesos políticos y posibles reformas constitucionales que presuntamente pudieran mejorar el funcionamiento de las instituciones.

El burócrata, como cualquier productor, debe maximizar su producción teniendo en cuenta ciertas restricciones, pues sus medios son limitados. Está, como cualquier otro agente social, motivado por sus propios intereses, busca alcanzar sus propios intereses. Estos intereses incluyen el poder, la renta, el prestigio, la seguridad, la comodidad. Y para ello no duda en utilizar el presupuesto público y proponer programas públicos. De este modo resulta que el beneficio social de la acción pública resulta claramente inferior a su coste (Baslé, 1988).

Hemos dicho que la Teoría de la Elección Pública realiza dos tipos de ejercicios analíticos, que en ocasiones se confunden. El primero de ellos es un ejercicio positivo, denominado como Teoría Positiva de la Elección Pública, e incluye, básicamente, toda una serie de modelos, teorías e hipótesis explicativas y predictivas sobre las características y funcionamiento de las distintas reglas, normas e instituciones políticas existentes en las sociedades democráticamente desarrolladas. Esto es, se incluyen aquí toda una serie de teorías explicativas y predictivas del comportamiento o acciones de los individuos que interactúan bajo las instituciones políticas existentes, en cuanto votantes, candidatos políticos, miembros de un gobierno, funcionarios, integrantes de grupos de interés, ... Son análisis sobre el funcionamiento de la regla de la mayoría, sobre los efectos derivados del comportamiento de los gobiernos, sobre la burocracia, los fenómenos de búsqueda de rentas y el ciclo político económico.

El ejercicio normativo o Economía Política Constitucional se refiere a dos grandes componentes. Por una parte, está constituida por todo un conjunto de consideraciones o teorías comparativo-valorativas acerca de las características y funcionamiento de reglas, normas e instituciones políticas alternativas a las existentes por comparación con estas últimas. Por otra, está formada por el conjunto de consideraciones, teorías normativas o propuestas ofrecidas como posibles cambios o reformas constitucionales a llevar a cabo con el fin de mejorar el funcionamiento de la estructura político-institucional o de corregir los fallos presuntamente detectados.