DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

I. EL DERECHO FINANCIERO

1.1 Concepto de Derecho Financiero. El Derecho Financiero es una rama del Derecho Público, entendiéndose como tal, al conjunto de normas jurídicas, emanado de un Estado de Derecho cuyo fin es regular la actividad financiera del Estado. Cabe recalcar que este accionar participa diversos niveles de organismos de la administración pública, desde el propio gobierno nacional pasando por los gobiernos regionales, gobiernos municipales y las diversas entidades descentralizadas del Estado; en síntesis todos están inmersos dentro del quehacer financiero.

No obstante los señalado, podemos mencionar algunos aportes conceptuales de diversos estudiosos del derecho, que desarrollan diversas conceptualizaciones respecto al derecho financiero. Así tenemos a  Sainz de Bujanda, cuando define al derecho financiero como aquella “rama del Derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales, y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines” 1 1.

Es el conjunto normativo que rige la actividad financiera recibe el nombre genérico de Derecho Financiero. Aquí tropezamos con la disyuntiva de si el Derecho Financiero se debe definir por lo que en realidad es, o si se debe preferir una descripción de su contenido. Ingrosso dice que el Derecho Financiero es “el complejo de normas jurídicas que regulan la actividad del Estado y de los entes menores de derecho público, considerada en la composición de los órganos que la ejercita, en la ordenación formal de sus procedimientos y de sus actos, y en el contenido de las relaciones jurídicas que la misma hace nacer. Ésta es la materia de estudio de Derecho Financiero, entendido como disciplina científica”.

Para el conocido jurista Pugliese (8) añadió en 1937 "...disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático del conjunto de normas que regulan la recaudación, gestión y erogación de los medios económicos pertenecientes al Estado y a las demás entidades públicas, para el desarrollo de su actividad, y el estudio de las relaciones jurídicas entre los poderes y los órganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos mismos, derivados de la aplicación de tales normas"2 . Estas dos últimas caracterizaciones son amplias y hacen referencia al contenido, principios, relaciones y preceptos que regula el Derecho Financiero.

El Derecho Financiero es una rama del Derecho Público que se ocupa de ordenar los ingresos y los gastos públicos, normalmente previstos en el presupuesto general del Estado. El Derecho Financiero es una rama del Derecho, que comprende las normas que regulan los ingresos públicos y los gastos públicos.

El concepto de ingreso público comprende los Tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales), los ingresos procedentes de los bienes patrimoniales (como pueden ser los bienes administrativos, bienes del dominio público y patrimoniales), los productos de operaciones de la deuda pública (capitales tomados a préstamo por los entes públicos), y los ingresos que proceden de monopolios fiscales (actualmente lo son la lotería nacional y el tabaco).

El concepto de gasto público comprende básicamente el programa de gastos que se aprueban por ley de año en año (Presupuestos del Estado), y las obligaciones del Estado.

Por su parte, el Derecho tributario es el conjunto de normas que regulan el establecimiento y aplicación de los tributos. Como puede verse, estudia un grupo de ingresos públicos, los tributos, y no se adentra en el campo de las normas reguladoras de los gastos públicos. Su finalidad es buscar el control y eficiencia en la recolección de ingresos a través de la figura jurídica del tributo.

Así, escribe Griziotti en sus Principios de Política, Derecho y Ciencia de la Hacienda39 que, “tres disciplinas estudian la actividad financiera del Estado desde diferentes puntos de vista: la Ciencia de la Hacienda (económica), la Política financiera y el Derecho financiero.

La Política financiera enseña cuáles son los fines que la Hacienda Pública puede o debe alcanzar, y los medios que deben ser escogidos para ello. El Derecho financiero expone las normas jurídicas de las leyes que determinan el reparto de los gastos públicos con el fin de indicar su exacta interpretación. Nosotros nos proponemos estudiar los impuestos directos desde los tres puntos de vista de la ciencia de la Hacienda, de la Política financiera y del Derecho financiero”.

El planteamiento de esta cuestión conecta, directamente, con el problema de la determinación de la naturaleza de la actividad financiera. En este sentido, y resumidamente, se ha tratado de dilucidar durante largo tiempo, si la actividad financiera tiene naturaleza económica o si es, por el contrario, una actividad sustancialmente política. Esto presupone, esencialmente, que no se considera que la actividad financiera constituya una entidad sustantiva y autónoma, en sentido parejo a como lo son la actividad económica o la política, sino una modalidad de una de estas dos últimas, caracterizada, a lo sumo, por la concurrencia de algunas notas peculiares.

Así podemos señalar que el Derecho Financiero es parte de la Ciencia del Derecho que se ocupa del estudio de la actividad financiera de los entes públicos en cuanto ésta aparece cualificada por las notas conceptuales de lo jurídico, es decir, en la medida en que se muestra constituida por un haz de relaciones que una cierta sociedad establece como necesarias y cuya normación se inspira en un cierto criterio de justicia. En cuanto parte del ordenamiento jurídico, Sainz de Bujanda ha definido el Derecho financiero como rama del Derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales, y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines.

Se ha dicho muchas veces que para indagar el concepto de Derecho financiero es preciso situarse en el ámbito de la realidad en que este Derecho se produce y se desenvuelve y que, por esta razón, deviene necesario analizar la naturaleza y el contenido de la actividad que el Derecho financiero regula.

En realidad, la doctrina española ha utilizado para delimitar el concepto de Derecho financiero tres enfoques o criterios distintos, a saber, subjetivo, objetivo y funcional. Del mismo modo, resulta imprescindible para el adecuado desarrollo posterior de una determinada disciplina, acotar con rigor el ámbito de realidad sobre el que la misma incide, es decir, precisar claramente, ya desde una fase inicial, el objeto sobre el que aquella concreta disciplina se proyecta. Esto es así, porque uno de los factores que más puede perturbar su desenvolvimiento y debilitar su interna cohesión es la imprecisión del objeto. Este, en palabras de Sainz de Bujanda, “sólo puede aislarse idealmente –puesto que se trata de un objeto de conocimiento- con el empleo de un adecuado método de análisis. Si no se acota con rigor el ámbito de la realidad sobre el que la disciplina ha de operar, ni se señalan los instrumentos lógicos que han de emplearse en la tarea investigadora, ésta se proyectará estéril mente sobre campos que deban ser explotados con otras técnicas y a los que corresponderán ciencias distintas de la que se persigue”. Este ámbito de la realidad sobre el que se proyecta el Derecho financiero se viene identificando doctrinalmente en relación con dos puntos de referencia, a saber: la Hacienda Pública y, la actividad financiera.

Así, básicamente, el Derecho Financiero se ha definido, sucintamente, como aquella rama jurídica que tiene por objeto la Hacienda Pública o, también, como el ordenamiento de la actividad financiera de los entes públicos. En tal sentido, “la delimitación del campo de estudio del Derecho Financiero y, por consiguiente, la definición de esta disciplina jurídica, puede hacerse partiendo de dos enfoques diferentes: un enfoque objetivo o material, que trata de delimitar el campo del Derecho financiero por razón de la materia sobre la que recaen sus normas, y así se llega a la concepción objetiva del Derecho Financiero como el ordenamiento que regula la actividad financiera del Estado y demás entes públicos. Un enfoque subjetivo, por razón del sujeto a quien está atribuido el ejercicio de la función financiera, la actuación del programa de ingresos y gastos públicos. Propugnándose, en consecuencia, una concepción subjetiva del Derecho Financiero como el Derecho de la Hacienda Pública o de la Administración Financiera.

No obstante, conviene señalar, que el Derecho Financiero no ha tenido siempre una existencia pacífica. Su concepto y su sistema se han ido forjando, efectivamente, dentro de un ambiente rodeado de dificultades. En este sentido, la disciplina se ha enfrentado, en primer lugar, con la incertidumbre sobre la naturaleza y los límites de la actividad financiera. En tal situación, el jurista, para elaborar sus conceptos, ha debido penetrar y conocer una serie de doctrinas que, a lo largo del tiempo, se han ido elaborando acerca de los caracteres esenciales del fenómeno financiero; y elegir, de entre las distintas reflexiones, aquello que pudiera reputarse útil para una consideración jurídica de la realidad asumida como objeto de indagación.

Pero no ha sido sólo ese el obstáculo, sino que, en segundo lugar, se ha planteado, también, la problemática del deslinde de la disciplina jurídico-financiera con otras ciencias, extrajurídicas, que tienen asimismo una proyección en el ámbito financiero. Es decir, dada la compleja naturaleza del fenómeno financiero, éste puede ser válidamente asumido como objeto de conocimiento por diversas disciplinas; cada una de las cuales, desde su propia perspectiva, estudiará científicamente uno de los aspectos que en el objeto real pueden distinguirse, atendida esa compleja realidad en que consiste. En este sentido, al Derecho financiero le interesa, como objeto de conocimiento, la ordenación jurídica de la actividad financiera. Su cometido será, pues, analizar y explicar, desde su particular punto de vista, la realidad financiera, con el método y el sistema conceptual que le son propios y característicos. Finalmente, ha sido necesario, tercera dificultad, precisar el lugar que, dentro de la ciencia jurídica, corresponde a los conceptos jurídico-financieros, y trazar, en consecuencia, el deslinde de nuestra disciplina con las restantes que integran el marco del Derecho.

Rodríguez Bereijo señala que “la delimitación del campo de estudio del Derecho financiero y, por consiguiente, la definición de esta disciplina jurídica, puede hacerse partiendo de dos enfoques diferentes: un enfoque objetivo o material, que trata de delimitar el campo del Derecho financiero por razón de la materia sobre la que recaen sus normas, y así se llega a la concepción objetiva del Derecho financiero como el ordenamiento que regula la actividad financiera del Estado y demás entes públicos. Un enfoque subjetivo, por razón del sujeto a quien está atribuido el ejercicio de la función financiera, la actuación del programa de ingresos y gastos públicos. Propugnándose, en consecuencia, una concepción subjetiva del Derecho Financiero como el Derecho de la Hacienda Pública o de la Administración Financiera”. 3

El Derecho Financiero 4 tiene como principal objetivo evitar el abuso de los fondos públicos a manos de los funcionarios de turnos y esto lo logra a través del establecimiento de límites, controles y regulaciones al uso de esos capitales que se consideran no pertenecientes a la persona que se encuentra gobernando si no al aporte de todos los individuos que conforman la sociedad. El derecho financiero también puede establecer prerrogativas, facilidades y excepciones que tengan en cuenta situaciones particulares (como por ejemplo situaciones de emergencia) en el que el uso de los fondos públicos pueda tener que ver con necesidades urgentes. Así, el Derecho Financiero organiza en todo sentido el destino que se le da a esos fondos públicos tratando de evitar situaciones de abuso o de corrupción pero también permitiendo adaptarse a diversas contingencias.

Podemos apreciar que son muchos los autores a nivel doctrinario que han tratado conceptualizar el verdadero sentido del Derecho Financiero, pero a partir de qué momento histórico se separa, como nueva rama, esta parte de la ciencia del Derecho. En tal sentido 5, es difícil precisar cuándo se comienza a aplicar el concepto de Derecho Financiero, pero si se quiere ubicar históricamente un momento en el que inicia su proceso de definición y sistematización, éste lo podemos encontrar en la obra del austriaco Franz von Myrbach-Rheinfeld aparecida en 1906 con el título Grundriss des Finanzrechts. En esta obra trata de delimitar el contenido de las normas del derecho financiero y de complementar los esfuerzos de otros autores alemanes que le precedieron o fueron contemporáneos de él, como Wagner. Myrbach-Rheinfeld' se inclinó por un concepto limitado de derecho financiero, restringiéndolo a la legislación. Él distinguió entre las normas provenientes de las leyes constitucionales y las que surgían de las leyes ordinarias. Para este autor el derecho financiero es el conjunto de "nonnas del derecho público positivo que tiene por objeto la regulación de las finanzas de las colectividades públicas, Estado y otros entes con administración propia existentes dentro de aquél".

Para Myrbach-Rheinfeld el Derecho Financiero consta de dos grandes apartados:

a)El derecho financiero constitucional que comprende la delimitación de las competencias entre las dos cámaras para la elaboración de las leyes fiscales y la aprobación del presupuesto, el voto anual de los impuestos, el control de  la gestión financiera, la regulación de los empréstitos, la enajenación de bienes inmuebles y la concesión de cargas sobre dichos bienes.

b)El Derecho Financiero secundario, que comprende la organización y división de los órganos, sus funciones, las leyes tributarias y otras que imponen a los sujetos económicos privados obligaciones de derecho financiero, las disposiciones relativas a la fórmula de observar estas leyes, los recursos en beneficio de los particulares, etcétera.

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