FUNDAMENTOS Y MÉTODOS GENERALES DE PLANIFICACIÓN
APUNTES PARA UN LIBRO DE TEXTO

NORMA SÁNCHEZ PAZ

 

 

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La Planificación en Cuba

Luego de conocer estos aspectos sobre el desarrollo histórico de la planificación, expuestos en apretada síntesis, podríamos preguntarnos ¿Cómo y cuándo comienzan a aplicarse los métodos de planificación en Cuba?

Es lógico suponer, dadas nuestras relaciones desde los primeros años de la Revolución con la antigua Unión Soviética, que es de allí de donde nos llegan los métodos y contenido de la planificación aplicada al desarrollo económico y que con la incorporación de Cuba al CAME y las relaciones que se establecieron entre los países miembros se hacía cada vez más necesaria la elaboración de planes que garantizaran el cumplimiento de las relaciones contractuales y compromisos internacionales.

Si se señala al inicio que la planificación surge cuando el hombre se convierte en racional, plantear ahora que en Cuba surge con el triunfo revolucionario no es, aunque lo parezca, contradictorio, pues si se revisa la economía pre - revolucionaria se encontrarán ejemplos de planes de producción y venta de azúcar, planes de obras públicas iniciados por la ley del 15 de junio de 1923 con el objetivo de absorber el excedente de trabajadores en los períodos de tiempo muerto, y otros, que por igual, eran manejados a su antojo por los presidentes de turno esos no eran verdaderos planes, esos negaban la esencia de la planificación y por tanto, no deben ser considerados como tal, sino como un instrumento más de explotación en esa época.

Es así como con el triunfo de la Revolución Socialista y el establecimiento de la propiedad social sobre los medios de producción se convierte en necesaria y posible la regulación social consciente y a priori del proceso de producción desde un centro único. Con muy poca experiencia y con muchos deseos de triunfar se comienza en 1962 en nuestro país la elaboración de planes, en muchos casos con la colaboración y asesoramiento de especialistas soviéticos y de otros países del entonces campo socialista, llamándosele incluso a este año como “Año de la Planificación”.

En muy poco tiempo se pudo comprobar que los planes de desarrollo económico y social que había iniciado el Estado revolucionario no eran sólo teoría sino que ya se obtenían importantes resultados que implicaban un mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad cubana.

A pesar de los éxitos y ventajas de una economía planificada se presentaron algunos problemas, dados fundamentalmente con la Metodología de elaboración de los planes, pues recordemos que, como se dijo al inicio, la Planificación como ciencia nos llegó de la experiencia soviética y de otros países del campo socialista, y prácticamente se copiaron las metodologías para elaborar planes de esos países sin adaptarlas a nuestras condiciones. Esas indicaciones tanto a nivel nacional como de empresas, se daban a través de documentos dispersos hasta 1970 cuando aparece una Metodología Típica para la elaboración de planes, un tanto incompleta y con la limitación de ser una copia de otros esta es ampliada y se publica en 1976 la Metodología de elaboración del Plan Anual de la Economía Nacional, en dos tomos, por la Junta Central de Planificación (JUCEPLAN), órgano rector del Sistema de Planificación, en ese momento, en el país. Esta metodología en realidad era mucho más amplia que la anterior en el primer tomo recogía los aspectos, objetivos e indicadores que se debían considerar en cada una de las secciones del plan (válida también para las empresas) y en el segundo, fundamentalmente, los modelos para la confección del plan, pero era una copia fiel de la metodología de elaboración de planes para la Unión Soviética que había sido presentada allí en 1965, es decir, no sólo copia sino también con 10 años de atraso.

Esta metodología sale a la luz en 1976 como parte de la implementación del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE) aprobado en el Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba y que se refiere al conjunto de principios, subsistemas, métodos y procedimientos a través de los cuales se realiza la organización, planificación, gestión y control de las actividades económicas y donde queda claro que dentro de este sistema la planificación es el eslabón principal, que abarca todos los procesos socioeconómicos y ejerce una influencia activa dirigida a la más racional distribución y utilización de los recursos materiales, humanos y financieros al establecimiento y mantenimiento de la proporcionalidad que exige el desenvolvimiento económico y al desarrollo constante de las relaciones socialistas de producción.

Es necesario dejar claro el importante papel que desempeña dicha metodología, a pesar de sus limitaciones, pues en realidad no tenía errores conceptuales o de contenido, sino de actualización y adaptación a nuestras condiciones. Fue muy útil contar con un documento único, rector, para todos los niveles, donde se explicaban todos los aspectos para elaborar los planes pero, a pesar de ello, en su aplicación sí se presentaron problemas que llevaron a plantear la necesidad de un proceso de perfeccionamiento del Sistema de Planificación Cubano, en 1988 y que se extiende hasta nuestros días. Entre estos problemas se destacan:

• la poca participación de los trabajadores en las tareas de planificación

• gran número de indicadores directivos

• insuficiente control sistemático del cumplimiento de los planes

• falta de habilidad para destacar las tareas principales o las medidas más importantes al confeccionar los planes de fomento económico

• elaboración de planes fáciles de cumplir

• poca argumentación científica de algunos planes

• desatención a las categorías financieras, en particular, la reducción de los costos, el papel de los precios, la falta de compatibilidad entre las distintas secciones del plan, incompatibilidad de la planificación del comercio exterior y las divisas con el abastecimiento de planes de producción nacional

• ausencia de integralidad en la planificación de las inversiones y en la concepción de los planes de desarrollo

• insuficiente planificación integral de los territorios

• excesivo número de indicadores y modelos a todos los niveles.

• insuficiente jerarquización y pobre fundamentación del efecto de los programas científico – técnicos, de la introducción de los logros de la ciencia y la técnica, la sustitución de importaciones, la economía material, la normación y la calidad

Durante el período especial el proceso de perfeccionamiento del Sistema de Planificación ha tenido su base en la crisis externa y la necesidad de crear un mecanismo para establecer prioridades y adoptar con rapidez decisiones a corto plazo, en la falta de estabilidad y aseguramiento a un año vista en la diversificación de las formas de propiedad y nuevas formas descentralizadas y en la reestructuración directa de las empresas. En consecuencia, han ocurrido transformaciones importantes de los mecanismos de planificación, entre las que se destacan:

- Paso del método de balances materiales y la asignación directa de tareas productivas y de recursos hacia la utilización de instrumentos financieros y formas descentralizadas de dirección y regulación.

- Una lógica de la planificación que parte de determinar la disponibilidad de los recursos en moneda libremente convertible, los cuales condicionan necesidades que se deben satisfacer centralmente. Parte de esta divisa se genera y se gasta por medio de esquemas de financiamiento y otras formas de gestión descentralizadas, que deben realizar un aporte neto a la Caja Central.

- A partir de los aportes e ingresos en MLC se realizan asignaciones para las actividades que no generan divisas, como los gastos sociales, el consumo de la población y otros.

- Se realiza el balanceamiento material de los alimentos y los combustibles y el enmarcamiento de otros recursos determinantes como la fuerza de trabajo y las inversiones.

- Cambia el sentido de la iniciativa, los niveles de actividad que generan divisas no están limitados por enmarcamientos centrales, sino por la capacidad competitiva de los productores en los diferentes mercados.

Además se concibe, en estos años, la planificación en dos direcciones:

a) Desde la base, potenciando al máximo las reservas materiales, la productividad del trabajo y la eficiencia económica, mediante el análisis económico y financiero y participación de los trabajadores en las Asambleas por la Eficiencia.

b) Desde los ministerios, brindando el enmarcamiento y coherencia necesarias para la mejor utilización de los recursos a nivel social.

Y junto a esto, una revitalización del papel del Estado en el proceso de planificación a través de directivas y orientaciones que destacan los objetivos económicos y sociales, a fin de tensar los esfuerzos y dar coherencia a la estrategia que se aplica para la recuperación y desarrollo de la economía y la utilización del Balance de Ingresos y Gastos en divisas como instrumento básico de la regulación y asignación de la divisa.

De forma simultánea a estas transformaciones han ocurrido cambios también en nuestras relaciones internacionales, se han incrementado e iniciado relaciones con países desarrollados, a través de las cuales llegan literatura y experiencias sobre la utilización de otras técnicas de Dirección y Planificación que nunca se habían utilizado y que a pesar de ciertas limitaciones que poseen, pueden ser muy útiles para cualquier organización si se saben aplicar con precaución e inteligencia y que pueden enriquecer nuestro Sistema de Planificación.

A principios de 1996, cuando ya se comienza a observar un ligero mejoramiento de la situación económica del país, se plantea por parte de la dirección del Partido y el Gobierno la necesidad de recuperar el papel de la planificación y de incorporar a ella técnicas y métodos novedosos, para los cubanos, como los relacionados con la Planeación Estratégica y la Dirección por Objetivos (DPO), comienza así en todo el país un proceso de preparación de cuadros y directivos acerca de este nuevo enfoque que deben tener los planes y donde se expresan las tareas medibles, realistas, estimulantes y coherentes con la Misión de la empresa.

En relación con la Planeación Estratégica se han dado algunas orientaciones a grupos de empresarios para que elaboren planes estratégicos de desarrollo pero realmente estas orientaciones dadas no han sido suficientes y como no hay experiencias anteriores en los especialistas encargados de esta tarea, se ha visto un tanto frenada su aplicación.

Dada la importancia inobjetable de la Planificación, en el año 2003 el Ministerio de Economía y Planificación recomienda al Ministerio de Educación Superior la reincorporación de dos asignaturas, relacionadas con la Planificación, para los estudiantes de Economía: Fundamentos de Planificación y Planificación Empresarial, ambas con un carácter eminentemente práctico y que aportan las herramientas necesarias para la elaboración de planes sobre bases científicas.

En enero del 2004, para la preparación de los profesores que impartirían estas asignaturas en todas las Universidades del país, el MEP convocó a un Seminario en su Centro de Capacitación en Ciudad de la Habana. A partir de ese momento comienza (y aún hoy continúa) un proceso de aprendizaje e intentos de aplicación de los nuevos enfoques de planificación como es el caso de la Prospectiva y la Estrategia.

De forma sintetizada la Planeación Estratégica puede ser definida como el proceso de formulación de estrategias para el cumplimiento de metas y objetivos y, la Planificación Prospectiva como aquella que se fundamenta en el largo plazo.

Semánticamente prospectiva viene del latín prospicere, que significa ver adelante, ver a lo lejos, ver a todos lados, a lo largo a lo ancho, tener una visión amplia.3 Conceptualmente significa lo que concierne al porvenir, lo que concierne a la inteligencia cuando está orientada al porvenir.

Lo anterior supone la visión de un futuro deseado, donde el pasado, el presente y el futuro soporten de manera indivisible el proceso de la planificación. También responde a la necesidad de observar globalmente una situación, evaluar sus posibilidades de evolución e identificar los medios para su transformación y gerencia en el tiempo.

La Prospectiva invierte el camino tradicional de la planificación. Responde a escenarios para la toma de decisiones; destaca las consecuencias de las opciones seleccionadas: escenario como método. La prospectiva como insumo en la planificación reduce incertidumbres para reducir inquietudes.

La década de los 60 se caracterizó por una gran difusión y proliferación de los estudios sobre el futuro. Francia lidera esta moda con Gastón Berger (Centre Internacional de Prospective en France) el mismo se convirtió en el fundador de esta disciplina al escribir por estos años una obra llamada Fenomenología del Tiempo y Prospectiva y Bertrand de Juvenal (Grupos Futuribles): construir el futuro significa vincular el conocimiento que viene del pasado y del presente a la opción y a la acción. A ellos se unen Herman Kahn, Alvin Toffler y el Club de Roma: ciencia de la práctica; reflexión sobre el futuro que conduce menos a una teoría de la acción y más a una ciencia de la práctica, exploración del futuro a largo plazo, al asumir el futuro, el hombre hace tolerable su presente y da sentido a su pasado, son sólo algunas de las opiniones sobre la Prospectiva.

La Corriente Americana con Herman Kahn de líder plantea: el futuro se parece al pasado, el tiempo y la historia corren de manera lineal (determinismo, extrapolación), por lo que se puede prolongar las tendencias y conocer el futuro contra fenómenos más complejos, irregularidades y rupturas no apreciadas; es el método de los simulacros.

La Corriente Europea por otro lado expresa: utilizar los valores para la determinación del objetivo, sobre la base de la participación. La modificación de los valores como condición necesaria para el progreso: el método de los escenarios.

La prospectiva no ofrece, ni lo pretende, una ontología del tiempo futuro. No le interesa precisar qué es el futuro, ni mucho menos el tiempo. Sin embargo, para fines metodológicos sí suscribe que el futuro está esencialmente abierto e indeterminado.4 En otras palabras, que es en realidad una pluralidad de futuros.

La prospectiva es uno de los estudios del futuro, por eso es fácil que la confundan con la predicción, la adivinación, la utopía o la ciencia ficción, pero no se trata de predecir el futuro, ni de adivinarlo, menos de usar objetos que tradicionalmente han sido usados para ello: la astrología, las cartas, los caracoles, las runas, el café, los cuarzos, sino que se trata de construir el futuro.

Además de una herramienta metodológica, la Prospectiva es una revolución del pensamiento. En la Prospectiva hay muchos atractivos: va más allá de procedimientos metodológicos, enseña a pensar de diferentes maneras para encontrar opciones diversas; a partir de ello los problemas dejan sus dimensiones neuróticas y se vuelven obstáculos menores que se pueden librar con facilidad. Así encontramos respuestas diferentes a una vida que nos ha limitado a la inteligencia matemática. Ella ofrece un abanico de alternativas del futuro.

Dos corrientes empezaron a nivel mundial trabajando el futuro en la mitad del siglo XX: la corriente norteamericana y la corriente europea.

A) La corriente norteamericana de la Prospectiva busca estudiar el futuro sólo para conocerlo, esta se conoce como Future studies, y se refiere a todo tipo de indagación que tiende a mejorar el conocimiento sobre el futuro, separado de lo que se considera usar la información como un acto posterior y sin ninguna relación con la investigación propiamente dicha.

Esta corriente inicia con los estudios que el gobierno de los Estados Unidos manda a hacer a la organización Rand Corporation sobre estrategias de guerra e investigación de futuros, y más concretamente para la planificación estratégica de la U.S. Air Force. Herman Kahn, surgido de la organización, siguió trabajando en el Instituto Hudson, él fue defensor de una versión objetivista y unidimensional del futuro. Kahn no asignaba probabilidad de ocurrencia a los escenarios considerados, sino que simplemente trataba de anticipar futuribles dejando de lado el pronóstico. Se destacó por sus investigaciones sobre las consecuencias que tendría una guerra termonuclear entre EEUU y la Unión Soviética y no le interesaba definir si sucedería o no, le interesaba el qué pasaría si ocurriera. A cada una de esas posibilidades de ocurrencia le llamó escenario, término introducido por su amigo Leo Rosten, literato y guionista de cine, para designar una entre varias alternativas del futuro.

Igual que en el teatro, el término significó un esbozo detallado de la situación que sucedería en el futuro. Para Kahn los escenarios eran una manera de estimular el pensamiento previsor sobre el porvenir que ayudaba a pensar lo impensable, un método para sistematizar y profundizar el conocimiento de las variadas posibilidades en que podía desgranarse el futuro.

A mediados de los setenta la tendencia sobre el futuro comenzó a modificarse, se refería a la estimulación de la reflexión sobre el porvenir en términos de asumirlo como un orden multiforme, abierto e indeterminado, en cuya ocurrencia la acción humana cumplía un papel relevante. El giro metodológico pudo deberse a que las condiciones del mundo ya eran diferentes. El porvenir, como dice Ramírez Plascencia, se veía como un territorio poblado de crisis, rupturas y turbulencias, cuya naturaleza y magnitud no tenían precedentes en la historia. Se tenía la conciencia de que la sociedad moderna se encontraba ante los albores de profundos cambios económicos, sociales y políticos para los cuales no estaba preparada. El curso mismo de la historia aconsejaba abandonar las visiones del futuro unidireccionales y deterministas, que fueron útiles en una época de estabilidad y certidumbre que estaba llegando a su fin.

B) La corriente europea, en cambio, busca comprender el futuro para influir en él (Gastón Berger) para transformar la realidad y tomar decisiones desde ahora que nos sirvan para llegar al futuro deseado.

Aquí hay dos puntos:

1) Descubrir los mecanismos que hacen que, entre todos los futuros posibles o futuribles, sólo uno se convierta en el presente.

2) La utilización que hagamos de este conocimiento para influir en el futuro y, de ser posible, moldearlo de acuerdo con nuestras preferencias.

Estos dos componentes, son dos actividades diferentes que se confunden muy frecuentemente con la Prospectiva. La primera actividad es la futurología, ciencia que estudia el futuro para hacer pronósticos de su desarrollo venidero. La segunda parte corresponde a la previsión, o sea, la disciplina que se dirige a mejorar la calidad de nuestras decisiones mediante un mayor conocimiento de sus consecuencias. La aplicación coordinada de ambas es la Prospectiva.

La previsión estricta nos permite dirigir el presente para lograr el futuro deseado. Claro que el pasado también influye y no tenemos forma de cambiarlo. Por ello, cuanto mayor sea el cambio que queramos provocar, cuanto más profundas las consecuencias, mayor será el lapso que tendremos que contemplar para conseguir los cambios deseados. Por ejemplo, una tendencia de un siglo no puede ser alterada en un año, tal vez ni en una década, pero a partir de la primera década se comenzarán a percibir las modificaciones y en una o dos décadas más podremos haber conseguido el cambio de rumbo buscado. Por ello, cuanto mayor sea el efecto de la modificación buscada, más deberá planificarse y mejor deberán coordinarse las acciones del futuro.

Hay una tercera corriente que surge de la europea. Se le conoce como la corriente crítica e insiste en que el futuro es un espacio libre que debemos descolonizar. Hay muchos a quienes les interesa colonizar nuestro futuro; debemos preguntarnos a quién o a quiénes, y ver a quiénes beneficia la colonización del futuro.

Hoy se pueden reconocer cuatro grandes líneas o escuelas de trabajo que se denominan:

1- Francesa: Basada esencialmente en el modelo propuesto por Godet;

2- Anglosajona: Basada esencialmente en la técnica propuesta por Gordon, Shwartz y otros).

3- Colombiana: Basada en la técnica de escenario apuesta propuesta por Mojica, y con otros antecedentes valiosos.

y 4- Rioplatense: Basada en la técnica diseñada especialmente para los observatorios prospectivos por Balbi.

Las diferentes herramientas utilizadas por los franceses en la Prospectiva Estratégica, con Michel Godet como fundador, han logrado estructurar toda una metodología con una serie de modelos que permiten de una manera secuencial y racional la identificación de futuros posibles y deseables.

Cuando se analizan por primera vez los modelos se tiende a pensar que basta con utilizarlos para estar en capacidad de visualizar escenarios de futuro. Sin embargo cuando se comienza a interactuar con ellos se da cuenta que cada uno de ellos necesita de una importante reflexión preliminar.

A pesar de todos los perjuicios existentes, el uso de la prospectiva, por lo menos en el lenguaje ha venido extendiéndose. Con relación a este nuevo paradigma en Cuba también se ha estado aplicando y el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas (INIE), creado en 1976 con el objetivo de contribuir al desarrollo de la planificación mediante el estudio sistemático de los problemas económicos y sociales; ha sido pionero en ese sentido, aunque en realidad no se ha extendido a todas las ramas y esferas de la economía.

La tarea fundamental asignada al INIE fue la elaboración de la estrategia de desarrollo económico y social a largo plazo hasta el año 2000. Fue esa la primera labor del Instituto, que abarcó una etapa de unos 10 años, en que se obtuvieron importantes resultados tanto en el orden metodológico como analítico, así como en términos de planificación a largo plazo.

La crisis económica desatada a inicios de los noventa con la desaparición del campo socialista significó para el INIE concebir un nuevo contenido y un nuevo perfil de trabajo, apoyándose en la capacidad de integrar resultados y en la experiencia de sus investigadores, por cuanto se hacía necesario estudiar cuál podía ser el camino de la recuperación económica a corto y mediano plazo, en medio de condiciones de elevada incertidumbre.

Para ello, se asimilaron y desarrollaron nuevos enfoques, métodos y técnicas para la previsión y proyección de la economía, basados en la prospectiva y la construcción de escenarios. Los primeros pasos en esta esfera se dieron a comienzos de los años 90, con el inicio de una colaboración con el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN), con el cual se organizaron cursos y seminarios y se envió a dos especialistas a una estancia corta en dicho país. Entre 1990 y 1992 tuvo lugar un proceso de formación de los primeros especialistas en materia de prospectiva, que a su vez comenzaron a ejercer como profesores en el centro de superación de postgrado del MEP. El enfoque metodológico básico que se adoptó fue el de la escuela de Michel Godet, de Francia.

En 1993 se llevó a cabo un primer trabajo de aplicación del enfoque prospectivo para la construcción de escenarios sobre la posible evolución del bloqueo de Estados Unidos contra Cuba. En aquellos momentos, luego de la caída del campo socialista se había recrudecido el bloqueo con la Ley Torricelli, pero al propio tiempo, se daban circunstancias como: el advenimiento de una nueva administración (Clinton) y una nueva generación de políticos en Estados Unidos, que pudieran tener una visión más realista, diferente de la prevaleciente hasta entonces; la aprobación en ONU de la primera Resolución de la Asamblea General contra el Bloqueo; así como los cada vez más frecuentes pronunciamientos de personalidades de diversos medios en contra de esta medida, todo lo cual daba un diapasón de posibilidades, algunas extremas, que hacían conveniente el estudio del tema de su posible evolución, en particular de su eventual levantamiento.

Medina señala que la pregunta clave de la prospectiva no es: ¿cómo será el futuro?, sino, ¿cómo quisiéramos que fuera el futuro? La prospectiva nos permite visualizar el futuro y la estrategia nos proporciona las acciones que debemos emprender para alcanzarlo. De esta manera, el futuro se convierte en el mejor instrumento del presente.

En Cuba, el Ministerio de Economía y Planificación elaboró en el año 2005 una Metodología General para la Elaboración de los Escenarios Municipales que tiene como objetivo orientar las tareas para el fortalecimiento de la planificación en los municipios, con vista a propiciar una mayor iniciativa local en la promoción del desarrollo económico social y la solución de los problemas que enfrentan los territorios. Estas tareas, agrupadas bajo la denominación de Iniciativa Municipal, están concebidas para actuar de complemento, a escala del nivel del municipio, de los planes y políticas económicas planteadas para el nivel nacional y provincial. Esta metodología pretende brindar un apoyo más efectivo a los Gobiernos Municipales, y otorgar un mayor respaldo a las tareas orientadas por la defensa dada la necesidad de elevar la capacidad de dirección y la autosustentación económica de los municipios, pero en realidad no se ha aplicado pues dadas las condiciones actuales en los municipios con relación a la preparación de la fuerza de trabajo sobre los temas de Prospectiva y Estrategia no resulta una tarea fácil.

El esquema metodológico propuesto por el MEP no incluye orientaciones precisas para la ejecución de las tareas de planificación con este enfoque prospectivo que se propone sino que sólo explica qué debe ser considerado en el Diagnóstico del territorio y de manera muy general la definición de los escenarios integrales sin abordar cómo se pueden conformar en la práctica, tampoco se recomiendan técnicas que pudieran ser utilizadas para facilitar el trabajo, lo que hace aún más difícil su implementación. Por esta razón actualmente se realizan trabajos de investigación científica dirigidos a buscar cómo aplicar dichos métodos en el sistema de planificación cubano, como es el que desarrolla la autora de este material.

La metodología propuesta por el Ministerio de Economía y Planificación explica los aspectos fundamentales a considerar en el desarrollo de la planificación de un territorio e incluye las siguientes partes:

1.0 Diagnóstico.

1.1Características geográficas.

1.2 Recursos naturales y medio ambiente.

1.3 Sistema de asentamientos poblacionales e infraestructura técnica.

1.4 Población.

1.5 Economía.

1.6 Condiciones de vida de la población.

1.7 Balance de la situación actual.

2.0 Escenarios Integrales.

2.1 El enfoque prospectivo.

2.2 Principales aspectos a proyectar.

2.3 Escenarios integrales.

3.0 Plan de Acción.

3.1Dirección por objetivos; misión, estrategia general.

3.2 Organización.

3.3 Coordinación con otros programas e iniciativas.

3.4 Elaboración de proyectos y planes de negocios.

3.5 Capacitación; aprovechamiento del capital humano y del capital social existente.

En la segunda parte de este documento se amplía sobre la aplicación de este esquema metodológico en un municipio holguinero.