La perspectiva de elección pública
Introducción
En varias ocasiones durante los últimos años he ofrecido mi interpretación de la historia, el desarrollo y el contenido del campo de la elección pública. La palabra misma "perspectiva" que aparece en este título ayuda en tanto que me permite llamar la atención de alguna manera sobre los comentarios generales que deseo hacer.
Permítaseme comenzar diciendo lo que no es la perspectiva de la elección pública. No es un "método" en el sentido usual del término; es decir, no es un conjunto de herramientas, ni una aplicación particular de las herramientas estándar con métodos estándar, aunque nos estamos acercando ligeramente a esta última descripción. La elección pública es una perspectiva acerca de la política que surge de una extensión y aplicación de las herramientas y métodos de los economistas a la toma de decisiones públicas o colectivas. Sin embargo, este enunciado en sí mismos es inadecuado en términos descriptivos, ya que, para alcanzar tal perspectiva de la política, se requiere una aproximación particular a la economía. En la discusión siguiente me referiré a dos aspectos separados y bien diferenciados de los elementos de la perspectiva de la elección pública. El primer aspecto es una aproximación generalizada de las catálisis a la economía. El segundo es el postulado más familiar del homo economicus acerca del comportamiento individual. Estos dos elementos, como intentaré demostrar, ingresan con pesos diferentes en las distintas vetas de la teoría de la elección pública, definida de manera inclusiva.
Catalaxia, o la economía como la ciencia de los intercambios
¿Qué deben hacer los economistas? Mi respuesta a esa pregunta ha sido y es: urgirnos a exorcizar el paradigma de la maximización del lugar dominante que ocupa en nuestra caja de herramientas; a dejar de definir nuestra disciplina, nuestra ciencia, en términos del límite de la escasez; a que cambiemos la misma definición, incluso el propio nombre de nuestra ciencia; a dejar de preocuparnos tanto acerca de la asignación de recursos y de la eficiencia a concentrarnos en los orígenes, las propiedades y las instituciones del intercambio, consideradas en términos amplios. La propensión que sentía Adam Smith hacia el trueque y el intercambio de una cosa por otra, se convierte en el punto de partida adecuado para nuestra investigación y nuestras pesquisas.
La manera de aproximarse a la economía que he preconizado y sigo preconizando era llamada por algunos de sus proponentes decimonónicos "cataláctica", la ciencia de los intercambio. Más recientemente, el profesor Hayek ha sugerido el término "catalaxis", el cual, según él se aproxima más a los orígenes griegos de la palabra. Esta manera de ver la economía, como tema de investigación, llama nuestra atención directamente sobre el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual. Asimismo, introduce necesariamente en los inicios de la discusión el principio de un orden o coordinación espontánea, que es, como he sugerido a menudo, quizá el único principio real de la teoría económica como tal.
Bien podría seguir con una elaboración y una defensa de esta aproximación a la teoría económica, pero ésta no es mi misión aquí. También podría preguntarse qué tiene que ver este argumento metodológico con la perspectiva de la elección pública, cuyo tema nos trae aquí. Mi respuesta es directa. Si tomamos en serio la catalexis, aparecerá en forma bastante natural el intercambio complejo tanto como el simple, definiendo al primero como el proceso de acuerdos contractuales que va más allá del número mágico "2" de los economistas, más allá de la simplicidad de dos personas, del escenario simplista del intercambio de dos artículos. El énfasis se desplaza directa e inmediatamente, hacia todos los procesos de acuerdo voluntario entre las personas.
De este cambio de la perspectiva de aquello sobre lo que debería versar la economía, se sigue inmediatamente una distinción natural entre "economía" como una disciplina, y la política o "ciencia política". No hay fronteras que puedan trazarse entre la "economía" y la "política" o entre "mercados" y "gobiernos", y tampoco los economistas limiten sus investigaciones al comportamiento de personas dentro de los mercados, a las actividades de comprar y vender en sí mismas. Mediante una extensión más o menos natural de la manera cataláctica de ver las cosas, los economistas pueden contemplar la política, y el proceso político, en términos del paradigma del intercambio. En tanto la acción colectiva se modele, con los tomadores de decisiones individuales como unidades básicas, y en tanto se conciba en lo fundamental que dicha acción colectiva refleja intercambios o acuerdos complejos entre todos los miembros de una comunidad significativa de personas, tal acción o comportamiento o elección puede fácilmente quedar cubierto bajo el paraguas de la catalaxia. En esta inclusión no hay, como tal, un "imperialismo de los economistas". Aun así persiste una distinción tajante entre la "economía como catalaxia" y la "política" o "ciencia política". Esta última, es decir la política la política como una disciplina académica de investigación, se encargaría de todo el universo de relaciones no voluntarias entre las personas, aquellas relaciones que entrañan poder o coerción. Cosa curiosa, esta línea divisoria entre las dos áreas de las ciencias sociales de investigación, es la misma que la propuesta por algunos científicos de lo político y por sociólogos, por ejemplo, Talcott Parsons.
Casi cualquier relación empíricamente observada entre personas incorporará algunos elementos catalácticos y otros elementos de poder. El escenario idealizado de la competencia perfecta se define en parte precisamente para poder describir una situación en la cual ninguna persona tiene poder sobre alguna otra. En el mundo en que todos y cada uno de los compradores de todos y cada uno de los productos y servicios confrontan a muchos vendedores entre quienes pueden preferirse sin costo, y en el que todos y cada uno de los vendedores de todos y cada uno de los productos o servicios confronta a muchos compradores entre quienes puede preferir sin costo, ninguna persona ejerce poder sobre ninguna otra. En un escenario así, el "poder económico" carece de significado o contenido.
No obstante, conforme nos alejamos de este ideal conceptual, a medida que las rentas, elementos de poder y de coerción potenciales comienzan a ser susceptibles de análisis mediante algo más que la catalaxia pura. No pretendo detenerme sobre la multitud de variantes institucionales bajo las cuales pueden coexistir los elementos de intercambio y de poder. Establezco esta distinción categórica sobre todo para sugerir que la perspectiva de la economía como una catalaxia, la cual es una extensión bastante natural de los escenarios institucionales en donde las personas interactúan colectivamente, nos ofrece una manera de mirar la política y los procesos gubernamentales, una "ventana diferente", para ampliar la metáfora de Nietzsche. Además, en un sentido muy amplio, de esto trata la perspectiva basada en la elección pública acerca de la política; una forma diferente de ver el proceso político, cualitativamente distinta de la manera de ver que surge desde la perspectiva de la política como poder.
Obsérvese que al aplicar la perspectiva de la catalaxia a la política, o al aplicar la elección pública, para emplear un término más familiar, no necesitamos y de hecho no debemos incurrir en el error de implicar, inferir o sugerir que los elementos de poder en las relaciones políticas quedan expulsados por una especie de magia metodológica. La perspectiva de la elección pública, que modela la política en última instancia basada en el paradigma de intercambio, no necesariamente nos ofrece un conjunto de hipótesis empíricamente refutables en el sentido de que la política y el proceso político sean exclusiva ni siquiera principalmente reducibles a un intercambio complejo, un contrato o un convenio. Debería resultar evidente que los elementos de renta pura, y por ende de poder, se ejercen con mayor facilidad en escenarios de intercambio complejo que en aquellos de intercambio simple, y por tanto más fácilmente en relaciones entre muchas personas que en intercambios entre dos personas, más en manejos políticos que en manejos del tipo de los de mercado. Así pues, una división apropiada de la labor científica requeriría de la disciplina de la ciencia política para concentrar mayor atención en los manejos políticos y que la economía concentrara mayor atención en los manejos de mercado. Aun así, hay muchas contribuciones importantes por hacer mediante las extensiones de ambas perspectivas a lo largo de todo el espectro de las instituciones. En este sentido, la perspectiva de la elección pública acerca de la política se vuelve similar a la perspectiva de poder económico sobre los mercados.
Pueden desprenderse importantes implicaciones normativas de la perspectiva de la elección pública sobre la política, implicaciones que a su vez conllevan una manera de ver la reforma institucional. En la medida en que el intercambio voluntario entre personas se valora positivamente mientras que la coerción se valora en términos negativos, surge la implicación de que es deseable la sustitución de lo último por lo primero, suponiendo, claro está, que dichas sustitución sea tecnológicamente factible y que los recursos empleados no sean prohibitivos. Esta implicación nos da el empuje normativo que explica la propensión que tiene los economistas de la elección pública a favorecer manejos como los del mercado cada vez que ello sea factible, y a favorecer una descentralización de la autoridad política en las situaciones apropiadas.
No obstante, aun sin las implicaciones normativos, la perspectiva de la elección pública sobre la política dirige nuestra atención directamente hacia una forma de emprender reformas que surge desde la perspectiva del poder. En la medida en que las interacciones políticas entre las personas se modelen como un proceso complejo de intercambio, en el cual las entradas sean evaluaciones o preferencias individuales y el proceso mismo se conciba como el medio a través del cual estas preferencias posiblemente divergentes se combinen o amalgamen de alguna manera para conformar patrones o resultados, se vuelve más o menos necesario que la atención se dirija hacia el proceso de interacción mismo y no hacia alguna evaluación trascendente de los resultados en sí mismos. ¿Cómo se hace "mejorar" un mercado? Lo que se hace es facilitar el proceso de intercambio, mediante una reorganización de las reglas del intercambio, contrato o acuerdo. Los procesos de intercambio de tipo mercantil no se "mejoran" o "reforman" mediante reacomodos arbitrarios de los resultados finales.
La perspectiva constitucional, con la cual he estado asociado tan de cerca, surge en forma natural del paradigma o programa de investigación de la política como un intercambio. Para mejorar la política, es necesario mejorar o reformar las reglas, la red de intereses en la cual el juego de la política se desarrolla. No se quiere sugerir que esta mejoría resida en la selección de agentes moralmente superiores quienes emplearán sus facultades de alguna manera en el "interés del público". Un juego se describe por su reglas, y la única forma de producir un juego mejor es cambiar esas reglas. Precisamente esta perspectiva constitucional, la cual emerge de esta perspectiva más omnicomprensiva de la elección pública y las cuestiones políticas de actualidad en los ochenta. Como economista, siempre me ha parecido difícil proferir consejos acerca de políticas particulares, por ejemplo, proponer tal o cual cambio en la ley de los impuestos. Por otra parte, y en contraste, sí siento que es de la competencia del economista analizar regímenes constitucionales alternativos o conjuntos de reglas y discutir el funcionamiento predecible de arreglos constitucionales distintos. Así pues, personalmente me he visto involucrado, tanto directa como indirectamente, en varias propuestas de cambios constitucionales que se han realizado en los setenta y a principios de los ochenta, como las proposiciones 1 y 13 en California en 1973 y 1978, respectivamente (la primera no tuvo éxito y la segunda sí), y la proposición 2 1/2 en Massachusetts y la proposición 6 de Michigan. Al nivel del gobierno federal, he participado en las propuestas de enmienda constitucional para garantizar presupuestos balanceados, y en propuestas concomitantes de límites a los impuestos o a los gastos, así como cambios propuestos al régimen monetario básico.
Permítaseme regresar a la sugerencia de más arriba al efecto de que la perspectiva de la elección pública llama directamente la atención y enfatiza las reglas, o constituciones, la elección constitucional y la elección entre reglas distintas. El libro The Calculus of Consent (1962) (El cálculo del consenso) fue el primer esfuerzo por derivar lo que Gordon Tullock y yo llamábamos "una teoría económica de las constituciones políticas". Por supuesto, dicho esfuerzo hubiera sido imposible sin la perspectiva metodológica que nos ofrece la economía como intercambio, o catalaxia. Los maximizadores de las funciones de bienestar social, nunca hubieran podido escribir un libro así, y de hecho, aún hoy en día los maximizadores de tales funciones no pueden entender de qué trata el libro.
He identificado el primer elemento o aspecto de la abarcadora perspectiva de la elección pública como la manera cataláctica de aproximarse a la economía, el paradigma de la economía como intercambio. Me he referido a los economistas decimonónicos que insistieron en un marco cataláctico para reforzar sus investigaciones. Cometería un error si en este punto o mencionara que, en mi económica surgió no de una investigación directa acerca de la metodología económica sino más bien desde la perspectiva constitucional de la elección pública que adquirí de Knut Wicksell. Con frecuencia he señalado que Wicksell es el precursor primario de la teoría moderna de la elección pública. Ya en 1896 Wicksell advirtió la falsedad de la presuposición de que nosotros, como economistas, damos consejos al déspota benévolo, a la entidad que, de hecho, internará maximizar una función de bienestar social. Wicksell aconsejaba que, si se desea reformar la política económica, debemos observar las reglas mediante las cuales se realizan las decisiones de la política económica, debemos observar la constitución misma. Esta noción de Wicksell de la "política como un intercambio complejo" fue el estímulo que me hizo mirar más de cerca las presuposiciones metodológicas de la economía misma, que en realidad no había cuestionado independientemente.
Homo Economicus
El segundo elemento que identifiqué en la abarcadora perspectiva de la elección pública al comienzo de este ensayo es el postulado del comportamiento comúnmente conocido como el homo economicus: los individuos son modelados para comportarse de tal manera que maximizan utilidades subjetivas ante las restricciones que enfrentan, y, si el análisis ha de llegar a ser operativo, es necesario establecer argumentos específicos en las funciones de utilidad. Se hace necesario modelar a los individuos como antes que persiguen sus propios intereses personales, estrechamente definidos en términos de posiciones netas de riqueza, mesurables, tanto predecibles como esperadas.
Claro está que este postulado conductual es parte y parcela de la herencia intelectual de la teoría económica, y la verdad de las cosas es que ha servido bien a los economistas. Proviene de las contribuciones originales de los economistas clásicos mismos, cuyo gran descubrimiento fue que los individuos que actúan movidos por intereses propios pueden generar, sin advertirlo, resultados que sirvan al interés global "social" dada una red apropiada de leyes e instituciones. De estas raíces del siglo XVIII ha crecido en la dependencia de los economistas y de la economía en el postulado del homo economicus, la confianza para analizar el comportamiento de las personas que participan de distintas maneras en los mercados, y, mediante esto, para analizar el funcionamiento de las instituciones de mercado mismas.
No se desarrolló ningún postulado comparable para el comportamiento de las personas en sus capacidades o papeles políticos o de elección pública, sea como participantes del proceso electoral o como agentes activos del cuerpo político. No surgió un postulado de este tipo ni de los economistas clásicos ni de sus sucesores. No existía ninguna "teoría económica de la política" que se derivara del comportamiento de elección individual.
En retrospectiva, podríamos haber esperado que los economistas desarrollaran una teoría de este género, como una extensión más o menos obvia de su postulado del homo economicus llevándolo de los mercados a los escenarios de las instituciones colectivas. Una vez que los economistas volvieron su atención hacia la política, debieron, o al menos eso nos parece hoy, haber modelado a los electores públicos como maximizadores de utilidades. ¿Por qué no lo hicieron así? Tal vez podamos "disculpar" la falla de los economistas clásicos, lo mismo que la de sus sucesores del siglo XIX, de no dar este paso por su presuposición implícita de que las actividades colectivas son básicamente improductivas y de que el papel del Estado se limita sobre todo a lo que se ha llamado sus funciones mínimas o de seguridad. Sencillamente estos economistas no podían concebir que mucho "bien" o "bienes" pudieran generarse por la acción colectiva o gubernamental.
¿Pero por qué fallaron de modo similar sus descendientes del siglo XX, a pesar de algunos modelos sugerentes propuestos por postrimerías del siglo XIX? Mi propia interpretación de esta falla al paradigma de la maximización-escasez-asignación-eficiencia, un paradigma que difiere en esencia de lo que abarca la economía clásica, y que aleja la atención del comportamiento individual en los contratos de intercambio hacia alguna norma de asignación presumiblemente objetivable que se mantiene conceptualmente independiente de la elección. Para el tercer decenio de este siglo la teoría económica se había desplazado hacia una disciplina de matemáticas aplicadas, no de catalaxia. Aún los mercados llegaron a ser concebidos como "dispositivos de cálculo" y "mecanismos" que podían o no asegurar resultados idealizados de asignación. En la base, los mercados no se concebían como instituciones de intercambio, de las que emergen resultados a partir de interacciones complejas de intercambio. Sólo bajo este paradigma moderno de la teoría económica podrían tomarse en serio los absurdos totales de las estructuras socialistas idealizadas de Lange-Lerner, como de hecho lo fueron, y por desgracia lo siguen siendo entre muchos practicantes de la economía. Podemos bien preguntar: ¿Por qué los economistas no se detuvieron a reflexionar acerca del por qué los administradores socialistas tendrían que comportarse según las reglas idealizadas? O, para avanzar un poco la discusión en el tiempo, ¿por qué los economistas de los treinta, los cuarenta, los cincuenta y hasta los de los sesenta tomaron en serio la teoría política keynesiana? ¿Por qué fueron incapaces de ver el hecho elemental de que los políticos electos buscarán cualquier pretexto para crear déficit presupuestarios? Todo esto parece tan sencillo en retrospectiva, pero no debemos subestimar las dificultades, y de hecho los costos morales, que entraña un genuino desplazamiento de paradigma, en la forma misma en que vemos el mundo en torno nuestro, trátese de economistas observando la política o de cualquier otro grupo. No era fácil para los economistas de antes de los sesenta pensar en quienes realizan las elecciones públicas como maximizadores de utilidad en algún sentido que no fuera tautológico. En parte, este bloqueo intelectual puede deberse a la falta cometida por quienes propusieron modelos del interés propio al no incorporar el paradigma de la política como un intercambio en sus propias reflexiones. Si se mira la política simplemente como una relación potencialmente coercitiva entre personas, a todos los niveles de conceptualización, entonces sería valiente o retorcido el economista que modelara a quienes realizan las elecciones públicas (trátese de votantes o de agentes) como maximizadores netos de riqueza. Pocos quieren cosechar el desprecio que ha recibido Maquiavelo a lo largo de la historia. Un mundo de la política como ese no es un lugar agradable. Asimismo los análisis basados en un modelo tal y propuestos como "la verdad" se vuelven altamente nocivos. La misma sensación desagradable que producen estos modelos de la política puede explicar la negligencia de lo que hoy parece ser los claros precursores de este elemento de la perspectiva de la elección pública. Algunos de los primeros italianos, sobre todo Pareto, quienes quizá estaban influenciados de un modo importante por Maquiavelo, parecen haber iniciado muy poco sobre el pensamiento de los científicos sociales modernos en torno al proceso político. (Tampoco ha sido importante el impacto, a partir de mediados de este siglo, de Schumpeter.)
Sólo cuando el postulado del homo economicus del comportamiento humano se combina con el paradigma de la política como intercambio surge de la desesperanza una "teoría económica de la política". Conceptualmente, tal combinación hace posible generar un análisis comparable en algunos aspectos con aquel de los economistas clásicos. Cuando en política se modelan a las personas como poseyendo intereses propios tal y como sucede en otros aspectos de su comportamiento, el desafío constitucional se convierte en el diseño y la construcción de instituciones básicas o reglas que limite al máximo posible el ejercicio de tales intereses de modo expoliador y que dirijan esos intereses a favor del interés general. Así pues, no debe sorprendernos descubrir las raíces de una perspectiva de la elección pública como esta que contiene ambos elementos en los escritos de los Fundadores de Estados Unidos, y sobre todo en las contribuciones de James Madison a los Federalist Papers.
En un sentido completamente real, y sin falsa modestia, veo The Calculus of Consent como la primera contribución a la teoría moderna de la elección pública que combina y equilibra los dos elementos o aspectos críticos de esta amplia perspectiva. Es probable que esta combinación nunca hubiera ocurrido a no ser por los pesos ligeramente diferentes que Gordon Tullock y yo aportamos en nuestro esfuerzo común por escribir este libro. Creo que es política como intercambio, reconocido la gran influencia del enorme trabajo de Knut Wicksell sobre finanzas públicas. En contraste (y esto es interesante ya que su entrenamiento inicial no era el de economista), el acento de Tullock (que provenía de su propia experiencia y sus reflexiones acerca de la burocracia) era el de modelar a todos los agentes de las elecciones públicas (votantes, políticos y burócratas) estrictamente en términos de sus intereses propios. Podía sentirse cierta tensión a medida que trabajábamos el análisis en aquel libro, pero una tensión que de hecho nos ha servido a lo largo de dos decenios desde su publicación inicial.
Una clasificación resumida
A lo largo de los sesenta y los setenta numerosas contribuciones han representado ponderaciones combinatorias diferentes de los dos elementos centrales de la amplia perspectiva de la elección pública. Los trabajos acerca de la teoría de la burocracia y el comportamiento burocrático han enfatizado el elemento economicus, mientras que los trabajos acerca del análisis constitucional se han apoyado más sobre el paradigma de la política como intercambio. Como una especie de resumen de la discusión, puede ser útil presentar una clasificación de artículos seleccionados, tanto clásicos como modernos, en términos de los pesos relativos asignados a los dos elementos o componentes de la perspectiva. Debo dejar claro que la clasificación del diagrama se basa en mis propias estimaciones subjetivas. De hecho, se invita a los lectores a que hagan su propia clasificación, y a que añadan otras contribuciones según lo deseen. La escala horizontal mide la mezcla de los dos elementos. Los elementos que enfatizan el postulado del homo economicus, se encuentran hacia el polo izquierdo, mientras que los trabajos que enfatizan el modelo de la política como intercambio se acercan más al polo de la derecha.
Homo economicus _____________________ Política-como-intercambio
Hobbes, Leviatán (1651)
Madison, The Federalist
Papers (1787-1789)
Wicksell,
Finanztheoretische
Untersuchungen
(1986)
Schumpeter, Capitalism
Socialism and Democracy (1942)
Downs, Economic Theory
of Democracy (1957)
Buchanan-Tullock
Calculus of Consent (1962)
Tullock, Politics
of Bureaucracy (1965)
Rawls. Theory
of Justice (1971)
Niskanen, Bureaucracy
Representative Government (1972)
Tullock, Social Dilemma
(1975)
Buchanan, Limits of
Liberty (1975)
Brennan-Buchanan,
Liberty (1975)
Brennan-Buchanan,
Power to Tax (1980)
Brennan-Buchanan,
Reason of Rules (1985)