Observatorio Economía Latinoamericana. ISSN: 1696-8352
México

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DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO. CONCEPTOS Y EVOLUCIÓN RECIENTE

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Algunos conceptos sobre la deuda

El origen de la deuda tanto en el ámbito público como en el privado es el mismo. Cuando el gasto es mayor que el ingreso se va a tener un faltante, normalmente denominado déficit. En caso contrario, cuando el gasto es menor que el ingreso, se tendrá un excedente, denominado superávit y cuando ambas variables son iguales, se habla de equilibrio.
Llevado al terreno público, se estaría hablando de un déficit fiscal, un superávit fiscal o un equilibrio fiscal.
Cuando existe un déficit, significa que falta dinero, el cual hay que conseguir de alguna manera. Una de ellas es través de pedir prestado, lo cual provoca endeudamiento.
También se puede hacer un recorte al gasto, para tratar de igualarlo con el ingreso o en su caso, tratar de incrementar el ingreso, por ejemplo, aumentando o creando nuevos impuestos.
De acuerdo a Irving Fisher, todo sobreendeudamiento debió haber comenzado por diferentes causas, estando entre las más comunes, las nuevas oportunidades de inversión (Fisher, 1999).
También se ha señalado que cuando se tiene un déficit fiscal recurrente por cuando menos cinco años, se considera como una crisis fiscal, expresada como déficit estructural de la hacienda pública (Ramírez, 2014).
Una de las formas de evaluar el nivel de la deuda pública consiste en compararla con el PIB. Sin embargo hay que tener en cuenta que si la deuda permanece constante y el PIB disminuye, el indicador se incrementará, lo que comparativamente la hará ver más voluminosa. Por el contrario, si la deuda permanece en un mismo nivel y el PIB crece, entonces comparativamente, la deuda será menor.
Sobre la pregunta de si resulta conveniente endeudarse o no, habría que considerar dos aspectos muy importantes. El primero tiene que ver con analizar si se tiene la capacidad de pagar la deuda sin tener a su vez la necesidad de recurrir a nuevos endeudamientos; y el segundo, el destino que se le dará a los recursos motivo del endeudamiento. No es lo mismo endeudarse para invertir, que para por ejemplo, pagar la propia deuda o salarios.
El gobierno se endeuda internamente, por ejemplo, emitiendo títulos, bonos o certificados, a través de los cuales obtiene dinero de las personas, como sería el caso de los Cetes o externamente cuando solicita préstamos a otros países o a instituciones extranjeras.

Balance Fiscal
En las finanzas públicas el Balance Fiscal es el indicador que muestra la comparación entre el ingreso y el gasto fiscal. Si el Ingreso Presupuestario es mayor que el Gasto Neto Presupuestario, se tiene un superávit, o viceversa, se tiene un déficit.
Sin embargo, existen muchas definiciones de este concepto debido a que en México se tiene el balance fiscal del gobierno federal, el presupuestario del sector público, el presupuestario indirecto, el económico, el financiero, el tradicional y el de los requerimientos financieros, además habría que agregar el primario, el operacional, el petrolero y el no petrolero sin ingresos no recurrentes. La diferencia entre ellos depende de lo que cada uno incluya o excluya (Heath, 2013).
La causa fundamental de la deuda pública es la existencia recurrente de desequilibrios fiscales, expresados en el exceso de gastos con relación a los ingresos, lo que provoca problemas en el ámbito del crecimiento de la economía, el progreso social y la estabilidad macroeconómica, impidiendo que el gobierno y el banco central cumplan con sus funciones y que recursos que pudieran destinarse a fines productivos, se canalicen al pago de la deuda pública (CEPAL, 2006).
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha definido el indicador de balance económico y el de los requerimientos financieros del sector público. El balance económico registra los movimientos en la posición financiera neta del sector público que se logra al restar al ingreso corriente y de capital los gastos de la misma naturaleza, llegándose a utilizar este indicador para llevar a cabo la evaluación de los efectos de la política fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública. El segundo indicador, muestra el financiamiento que se requiere para lograr los objetivos de las políticas públicas del Gobierno Federal y de las entidades del sector público federal, así como para evaluar el cambio en las obligaciones financieras del sector público (CEFP, 2012).
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público define al Ingreso Presupuestario y al Gasto Neto Presupuestario de la siguiente forma (SHCP, 2016):
El Ingreso Presupuestario incluye a las contribuciones y accesorios que están obligados a pagar tanto personas físicas como personas morales, mediante impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos; mediante productos (contraprestaciones por los servicios que proporciona el estado en sus funciones de derecho privado), aprovechamientos ( derivados de funciones de derecho público; e ingresos por financiamiento y los obtenidos por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que sean diferentes a contribuciones a la seguridad social y financiamiento.
Por su parte, el Gasto Neto Presupuestario incluye a los desembolsos del Gobierno Federal, de los organismos y empresas de control presupuestario directo y las empresas productivas del estado, sin incluir amortizaciones de deuda pública. A su vez el Gasto Neto Presupuestario se clasifica en gasto primario y costo financiero, o en programable y no programable.
Cuando en el balance fiscal existe un déficit (gasto mayor que el ingreso), se debe subsanar este faltante, por lo que se puede recurrir a financiamiento externo (deuda pública externa) o a financiamiento interno (deuda pública interna).
Es por esto que los pasivos del sector público se integran por la deuda pública, que puede ser interna y externa, y por otras cuentas por pagar no constitutivas de deuda pública.

 

Normatividad
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su artículo 17, señala en cuanto a la meta para el balance presupuestario, que el gasto público determinado en el Proyecto de Presupuesto, aprobado por la Cámara de Diputados y el que se ejerza, deberá contribuir en el logro de la meta anual de los requerimientos financieros del sector público; y en el caso de que se observe una desviación mayor al equivalente a un 2% del gasto neto total aprobado, la SHCP deberá presentar la justificación de tal hecho. La Ley considera que el gasto neto contribuye al mencionado equilibrio, cuando el balance presupuestario permite cumplir con el techo de endeudamiento aprobado en la Ley de Ingresos. De igual forma se señala la posibilidad de prever un déficit presupuestario, ante condiciones económicas y sociales adversas, para lo cual deberá establecerse el monto, las causas y el número de ejercicios fiscales en los que el déficit presupuestario deberá ser eliminado (LPRH, 2015, pág. 14).
La Ley en su artículo 2-VII, define el déficit presupuestario como “el financiamiento que cubre la diferencia entre los montos previstos en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y aquélla entre los ingresos y los gastos en los presupuestos de las entidades”, entendidas estas como “los organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, que de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sean considerados entidades paraestatales” (LPRH, 2015, págs. 2-3).

Clasificación
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público clasifica la deuda pública, de acuerdo a los siguientes criterios (SHCP, 2009):
Por su origen, la deuda se clasifica en interna y externa, en función del criterio de residencia del poseedor de la deuda, es decir, de la ubicación del acreedor y no de su nacionalidad.

La deuda interna bruta se define como la que obtiene el sector público y que es financiada mediante sus agentes financieros a través de colocación de valores gubernamentales y de créditos directos, con la característica de que deben ser pagaderos dentro del territorio nacional y en pesos mexicanos.
La deuda externa bruta comprende a todos aquellos créditos contratados por el sector público mediante sus agentes financieros con instituciones financieras del exterior y pagaderos en moneda extranjera.
De acuerdo a su periodo de contratación, la deuda se clasifica en corto plazo y largo plazo. El corto plazo integra a aquellos préstamos que se contratan a un periodo de tiempo menor a un año; y los de largo plazo, los que van de un año o más.
De acuerdo a su fuente de financiamiento, la deuda se clasifica en interna y externa, para lo cual se toma en cuenta la naturaleza de los acreedores financieros.
Para la deuda externa se toma en cuenta al Mercado de Capitales, Organismos Financieros Internacionales, Mercado Bancario, Comercio Exterior, Deuda Reestructurada y los  Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas)1 .
Bajo el concepto de deuda interna se incluye entre los más importantes, a los Valores Gubernamentales, Banca Comercial, Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR),  y las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefores).

La clasificación de acuerdo al instrumento se refiere a las características jurídicas de estos, en su relación entre acreedor y deudor.
Con base en información del Banco de México, como instrumentos de deuda se encuentran actualmente vigentes los siguientes:

También se clasifica la deuda, de acuerdo a la moneda de contratación, es decir de acuerdo a la divisa en que se contrató el crédito, por ejemplo, dólares o euros.
De igual forma, se clasifica la deuda con relación al país de origen de la institución financiera acreedora.

Deuda pública en México

La deuda pública mexicana se puede analizar a través de tres indicadores básicos:

Deuda del Gobierno Federal
La Deuda del Gobierno Federal se integra por las obligaciones de los poderes legislativo y judicial, las dependencias del Poder Ejecutivo Federal y sus órganos desconcentrados, y por las obligaciones contraídas por entidades que formaron parte de la Administración Pública Federal paraestatal y que fueron transformadas en órganos autónomos, tales como, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (SHCP, 2016b, pág. 69).

Deuda interna
La deuda interna del Gobierno Federal está integrada por valores, tales como Cetes, Bondes D, Bonos de Desarrollo tasa fija, y Udibonos; así como al Fondo de ahorro S.A.R., Siefores Obligaciones por Ley del ISSSTE y Bonos de Pensión PEMEX 2.
Del año 2000 al de 2015, la deuda interna neta del Gobierno Federal pasó de 606 mil millones de pesos a 4 mil 814 millones, lo que significa un incremento de 694% (gráfica 1).
Las mayores variaciones porcentuales se observan en el año 2002 (18.9%) con relación al año anterior, así como en los años de 2006 (30.7%), 2008 (30.4%). El año de 2002 coincide con la recesión de Estados Unidos de 2001 que afectó a la economía mexicana; y el año de 2008 con la denominada Gran Recesión.
Deuda externa
La deuda externa neta del Gobierno Federal se incrementó de 51,191 millones de dólares en el año 2000 a 82,320 en 2015, lo que representa un aumento de 60.8% (gráfica 2).
En el año de 2006 se registró un fuerte decremento de la deuda externa neta del Gobierno Federal, con relación al año anterior (-26.2%). Sin embargo, en el año de 2009 el incremento fue prácticamente en la misma proporción (22.5%).

 

En la gráfica 2 se puede apreciar que el fuerte incremento de la deuda externa del Gobierno Federal, se da a partir del año de 2009.
En cuanto a la fuente de la deuda externa bruta del Gobierno Federal, al cierre del año de 2015, el 69% (56,576.8 millones de dólares) se originó en el mercado de capitales y el 29% (24,149.1 millones de dólares) en Organismos Financieros Internacionales (OFIS), según se observa en la gráfica 3.
Deuda del Sector Público Federal
La Deuda del Sector Público Federal está conformada por la deuda del Gobierno Federal más las obligaciones de las entidades de control presupuestario directo, de las empresas productivas del Estado y sus subsidiarias, y de la Banca de Desarrollo (SHCP, 2016b, pág. 69).
Deuda interna
La deuda interna neta del Sector Público Federal se incrementó de 658 miles de millones de pesos en el año 2000 a 5,380 miles de millones de pesos en el año de 2015 (gráfica 4), registrando un aumento de 717.8%.
Los años en los que se observa un mayor incremento con relación al año anterior, son los de 2002 (18.9%) y 2008 (34.5%), que nuevamente coinciden con la recesión de Estados Unidos de 2001 y con la Gran Recesión.
En cuanto a las fuentes de financiamiento de la deuda interna bruta del Sector Público Federal, la fuente principal es la emisión de valores, que registró en el año de 2015, el 90.5% del total; le siguen de manera muy lejana las obligaciones por Ley de ISSSTE (2.7%) y la banca comercial (2.5%), según se observa en la gráfica 5.
Resulta pertinente analizar el crecimiento de la deuda con relación al crecimiento del Producto Interno Bruto, por lo que la gráfica 6 muestra esa relación para el periodo 2000 a 2015.
Obsérvese que es a partir del año de 2008 que la deuda neta interna del Sector Público Federal se comienza a incrementar considerablemente al compararse con el PIB. Mientras que en 2007 se situó en 14.0%, un año después ya estaba en 18.4% y para 2015 alcanzó la cifra de 28.5%, prácticamente duplicándose el porcentaje de relación, del año 2007 al de 2015.

Deuda externa
La deuda externa neta del Sector Público Federal muestra una tendencia decreciente del año 2005 al de 2008, ya que pasa para estos años de 65,723 millones de dólares, a 24,319 millones, lo que significó una importante disminución del 63%.
Sin embargo, a partir del año de 2009 (91,722 millones de dólares) comienza a incrementarse de manera significativa, hasta llegar al cierre de 2015 a 161,610 millones de dólares, lo que significó un incremento de 2008 a 2015 de 564.5% (gráfica 7).
En cuanto a los usuarios de la deuda externa del Sector Público Federal, en el año de 2015, el gobierno federal fue el usuario de prácticamente el total (51%), siguiéndole en importancia los organismos y empresas controladas (43%) y la banca de desarrollo (6%), según se muestra en la gráfica 8.
Al comparar la deuda neta externa del Sector Público federal como porcentaje del PIB, se puede observar en la gráfica 9, que a partir de 2004 (9.3%) se registra una caída hasta el año de 2008 (2.7%) para repuntar fuertemente a partir de 2009 (9.4%), hasta alcanzar el nivel máximo en 2015 (14.7%). El punto de inflexión nuevamente coincide con la Gran Recesión.

Saldo Histórico de los de los Requerimientos Financieros del Sector Público
El concepto de requerimientos financieros se refiere a la deuda ampliada y total del sector púbico presupuestario, incluyendo a la deuda pública neta presupuestaria y no presupuestaria y es utilizado como un indicador que mide las necesidades de financiamiento de la actividad pública y la evaluación de las obligaciones financieras del sector público.
Hasta el año de 2014 la norma señalaba que para cada uno de los ejercicios fiscales se registraba una meta de balance público, en función de la evolución esperada del ciclo económico, que se estimaba mediante la desviación del PIB con relación a su nivel estimado de tendencia, expresada en términos porcentuales, y los ingresos derivados del petróleo. La estimación del nivel de tendencia del PIB se hacía tomando un mínimo de ocho años previos (SHCP, 2015).
El Saldo Histórico de los de los Requerimientos Financieros del Sector Público representa el acervo neto de las obligaciones contraídas y se encuentra integrado por la deuda del Sector Público Presupuestario más las obligaciones que, por diversos ordenamientos jurídicos y prácticas presupuestarias, no se incluyen en la deuda pública. En particular, incluye las obligaciones financieras netas del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) y el Programa de Apoyo a Deudores, las obligaciones de los Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (Pidiregas), las obligaciones derivadas del entonces Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), hoy  denominado Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN); y, la modificación en la situación patrimonial de las Instituciones de Fomento (SHCP, 2016b, pág. 69).
El Saldo Histórico de los de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), es el concepto más amplio en materia de deuda pública, ya que incluye a la deuda del sector público, en donde a su vez está incluida la deuda del Gobierno Federal.
Los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) son definidos como “las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y las entidades del sector público federal, que cubre la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o las entidades” y el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), como “los pasivos que integran los requerimientos financieros del sector público menos los activos financieros disponibles, en virtud de la trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los citados requerimientos” (LPRH, 2015, pág. 6).
A través del SHRFSP, se conoce la deuda del sector público federal, ya que como se ha comentado, incluye a las obligaciones financieras contraídas por el Gobierno Federal y a de las entidades que actúan por cuenta de este. El saldo está integrado por deuda externa e interna. La deuda interna está registrada en moneda nacional, por lo que no existe riesgo por los movimientos del tipo de cambio. No así la externa que independientemente de su monto original, al traducirla en moneda nacional su valor va a estar determinado por la paridad cambiaria vigente.
El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), como porcentaje del PIB se incrementó del 30.4% en el año 2000, al 45.7% en 2015, siendo más significativo el SHRFSP internos, que pasó de 19.3% al 31.6% en los años de referencia. el SHRFSP externos se movió de 11.1% a 14.1% (gráfica 10).
El SHRFSP total decrece como porcentaje del PIB del año de 2004 al 2007, para luego incrementarse constantemente a partir del 2008.
Esta misma tendencia se observa en la gráfica 11, donde se puede apreciar que de 2004 a 2007 la tasa de crecimiento para cada uno de los años comprendidos dentro del periodo registran crecimientos negativos, mientras que a partir de 2008 son positivos, siendo el más significativo el de este año, con una tasa de crecimiento de 19.6% con relación al año anterior.

Balance Público
El indicador más utilizado, de acuerdo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para poder evaluar la política fiscal con relación a la sostenibilidad de la deuda pública, la balanza de pagos y la demanda agregada, es el balance presupuestario del sector público. Sin embargo, cuando resulta insuficiente, existen otros indicadores complementarios como el balance primario, el balance operacional, el balance petrolero, y el balance no petrolero sin ingresos no recurrentes (SHCP, 2016).
En la gráfica 12 se presenta el financiamiento del Balance Público como porcentaje del PIB, donde se  observa que los recursos internos tienen un mayor peso que los externos.
Mientras que en el año 2000 el Financiamiento del Balance Público como porcentaje del PIB fue de 0.9%, en 2015 ya se había incrementado a 3.5%.

Comparación internacional
Otro indicador que resulta interesante analizar, es el relativo a la comparación del país en el ámbito internacional.
Debido a la crisis económica numerosos países miembros de la OCDE incrementaron su gasto mediante paquetes de estímulo y de intervenciones de apoyo a instituciones financieras, provocando una mayor deuda pública, a lo cual también habría que agregar la baja en la recaudación de los ingresos. En  el año de 2013 el nivel de deuda promedio de los países de la OCDE fue de 109.3% y entre 2007 y 2013 se incrementó 34.7 puntos porcentuales (OECD, 2015).
En la presentación de sus estadísticas, la OCDE no tiene información para México de los años de 2013 y 2014, por lo que comparando el dato de 2009, que registró el 37.1% del PIB, fue de los más bajos entre los países miembros de la Organización, según se puede apreciar en la gráfica siguiente.
En 2009 entre los países con deuda bruta más alta con relación a su PIB se encontraban Japón con 207.3%; Grecia con 134.6%;  e Italia con 125.8%. Entre los más bajos, Rusia con 10.6%; y Estonia con 12.6% (gráfica 13).

En cuanto a la Deuda Bruta Per Cápita de la Administración General, su tasa de crecimiento promedio se incrementó en 6.7% entre los años de 2007 y 2013, registrándose para este último año una media de los países de la OCDE, de 42,863 USD PPA (OECD, 2015).
No se cuenta con información de México para los años de 2013 y 2014, pero en 2009 fue de 5,346 USD PPA, muy por debajo de la media de la OCDE, que fue de 23,723 USD PPA (gráfica 14).
El cuadro 2 muestra los saldos de la Deuda Pública Bruta como porcentaje del PIB, en países seleccionados de la OCDE. Se puede apreciar que de los países incluidos, México es quien registra el porcentaje más bajo.

En el año de 2015 México registró el 44.7% de su saldo de la Deuda Pública Bruta con relación al PIB, mientras que por ejemplo, en Italia fue 160.2%, en Francia de 120.8% y en Estados Unidos de 113.6%.
En la gráfica 15 se puede observar como a partir de la Gran Recesión, el saldo de la deuda pública bruta como porcentaje del PIB, se incrementa en todos los países considerados.

 

Conclusiones
La deuda pública mexicana ha crecido en el presente siglo debido sobre todo a las necesidades de financiamiento derivadas de la recesión de 2001 y de la denominada Gran Recesión iniciada a partir de 2008.
Si bien en años recientes la deuda pública se ha incrementado considerablemente en México, al contrastarla con otros países resulta de las menos elevadas, al comparársele con el PIB.

Trabajos citados

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Heath, J. (14 de enero de 2013). Responsabilidad fiscal a la mexicana. Obtenido de http://jonathanheath.net/2013/01/responsabilidad-fiscal-a-la-mexicana/
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Recibido: 18/11/2016 Aceptado: 28/11/2016 Publicado: Noviembre de 2016

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