Revista académica de economía
con
el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8352
La Necesidad de una Reforma Estructural y una Política Energética Integral en México para el Desarrollo del País
Alejandro Díaz-Bautista (CV)
adiazbau@yahoo.com
Resumen: La modernización del sector energético y la reforma estructural son cruciales para el desarrollo económico de México. Si no se realizan las reformas en el sector energético, el gobierno federal no será capaz de captar los ingresos necesarios para modernizar la infraestructura energética. Se deben realizar las reformas donde se den las bases jurídicas para atraer las inversiones que contribuyan a complementar la inversión pública y privada en México y se desarrolle la infraestructura energética.
El Presidente Felipe Calderón promoverá una reforma energética durante su sexenio para que se impulse el desarrollo de México. Actualmente, la calidad y los aumentos en los precios de la electricidad, la gasolina, el gas natural, gas L.P., los petroquímicos básicos y otros combustibles, impactan negativamente en la competitividad de las empresas y en la generación de empleos.
A diferencia de México donde sigue el monopolio estatal en la generación eléctrica, en otras naciones como Nueva Zelanda, Australia, China, Colombia y Malasia los inversionistas han participado para modernizar la infraestructura energética de sus regiones. En estos países, los inversionistas privados impulsan su sector energético debido a que realizaron las reformas estructurales en la materia.
Abstract: The modernization of the energy sector and
the structural reform are crucial for the economic
development of Mexico. Failure to carry out the economic
reforms, including the reform in the energy sector, will
prevent the federal government from being able to capture
the revenue needed to modernize the energy infrastructure.
The energy reform must provide the legal basis for
attracting investments aimed at complementing public and
private investment in Mexico and develop energy
infrastructure.
President Felipe Calderon will promote the energy reform
during his administration in order to promote the economic
development of Mexico. Currently, the quality and increases
in the prices of electricity, gasoline, natural gas, L.P.
gas, basic petrochemicals and other fuels, are impacting
negatively on the competitiveness of businesses and job
creation in Mexico.
Unlike Mexico’s state monopoly on power generation, other
nations like New Zealand, Australia, China, Colombia and
Malaysia are modernizing the energy infrastructure in their
countries, with private investment in its energy sector due
to the structural reforms undertaken in the area.
JEL Classification: F43, L0, O1
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Díaz Bautista, A. “La Necesidad de una Reforma Estructural y una Política Energética Integral en México para el Desarrollo del País" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 87, 2007. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/
La Reforma Energética Integral
La reforma energética es un factor clave para el desarrollo de México. Es de suma importancia que México realice la reforma estructural en el sector de energía al igual que implante una política energética integral en la materia para responder a las necesidades en el futuro de la población mexicana. En caso de que no se realice la reforma estructural del sector energético, el gobierno federal no será capaz de captar los ingresos para modernizar la infraestructura energética del país y continuara la tendencia de alzas en precios de los energéticos en el mediano y largo plazo. La falta de una reforma estructural en el sector esta ocasionando que los inversionistas interesados en el sector se alejen ante la incertidumbre jurídica del sector.
Con una reforma estructural bien diseñada para el sector energético se puede tener un pronóstico de expansión de la economía para los años de 2008 a 2012 en México. Por lo que la economía mexicana podría crecer a un ritmo mayor al 4 por ciento anual con una reforma estructural en el sector energético, aun con los efectos de un menor ritmo de expansión de los Estados Unidos, su principal socio comercial. El nivel de crecimiento económico podría llegar al 7 por ciento, si se realiza una profunda Reforma Estructural Energética con una legislación donde exista seguridad y certidumbre jurídica para la inversión.
Es urgente una reforma energética que flexibilice la legislación mexicana, aun sin cambiar la Constitución, para permitir inversiones de empresas privadas, inclusive extranjeras, en ciertas áreas de la industria energética. De igual manera se deben realizar una serie de reformas a las leyes que regulan el sector energético y permitirle a PEMEX, así como a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) mejorar sus finanzas, modernizarse e incrementar sus propias inversiones. Entre los propósitos básicos de la reforma, se deben tener la seguridad energética del país y que la política en ese ámbito sea un factor de desarrollo para generar empleo y reducir la desigualdad y la pobreza.
La nueva política energética tiene que considerar la producción de energía eficiente, limpia y suficiente para el futuro de México, utilizando la amplia gama de fuentes alternativas, al igual que el uso eficiente de la misma, donde el manejo de la demanda y el ahorro son los programas clave para tener una producción que promueva un uso sustentable en materia energética. De igual forma, fomentar la energía verde como la Biomasa, bioenergéticos y las fuentes alternas de energía. La política del ahorro de energía debe ser tan importante como las políticas de generación de energía eléctrica. Dentro de esta política se debe fomentar la planeación integral de los recursos al dar incentivos a los inversionistas para fomentar el uso de sistemas eficientes por el lado de la demanda energética y la oferta energética al centrarse en contar con un margen adecuado de capacidad de energía. En este sentido, se debe tener un programa de desarrollo de infraestructura energética a nivel federal y estatal.
Se puede observar que la economía mexicana continúa petrolizada, situación que pone a México en vulnerabilidad. De acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda, en 2006 los ingresos del sector público derivados de las fuentes petroleras fueron equivalentes a 9.43% del Producto Interno Bruto (PIB). Esta dependencia por las fuentes petroleras creció de manera sustancial en el Sexenio del ex presidente Fox, pasando de 6.55% en 2002 a 9.43% en 2006. La dependencia de la energía utilizada en México proveniente del petróleo para 2005 fue de un 89%, mientras que en otros países, como Estados Unidos y en la Unión Europea, se mantiene una dependencia energética del petróleo de entre 65% y 70%.
Según los datos de PEMEX, la producción real de Cantarell entre 1997 y 2006 fue de 6 mil 184 millones de barriles y ello generó 2 mil 723 miles de millones de pesos. Sin embargo, México empezará a declinar su producción petrolera en su principal yacimiento, a un nivel de 1.5 millones de barriles diarios, que equivalen al consumo nacional. A ello se agrega la enorme deuda que pesa sobre PEMEX y que es estimada en un billón 140 mil millones de pesos, equivalentes a sus activos, por lo que se ha mencionado que la empresa paraestatal mexicana se encuentra en quiebra.
Con el fin de incentivar la inversión extranjera en PEMEX, las bancadas de los partidos en el Senado de la República han acordado entrar a la discusión sobre la reforma energética durante el 2007, con la condición de no hacer modificaciones a la Constitución política del país. Se ha mencionado que la solución a las finanzas de PEMEX está en la modificación a su régimen fiscal, puesto que actualmente la paraestatal entrega 90% al sector público. Se esperan modificar por lo menos diez leyes durante el 2007, que permitan que PEMEX pueda establecer alianzas con empresas petroleras públicas extranjeras para explotar yacimientos en aguas profundas que requieren alta tecnología de la que PEMEX carece.
En materia de petroquímicos, las expectativas no son alentadoras. Durante el 2004 importamos gasolinas por 2 mil millones de dólares. Para el 2006 estas importaciones se han incrementado a 6 mil 500 millones de dólares. Para 2007 se estima un total 10 mil millones de dólares para las importaciones de gasolinas y otros combustibles básicos. Se estima que la importación de gasolina en México llega ya al 40%, debido a que no tiene recursos ni tecnología ni alianzas para refinar el petróleo y transformarlo en gasolina. De igual manera se importa gas natural, que es un insumo básico de la industria mexicana que, pese a tenerlo en el subsuelo, debemos importarlo de los Estados Unidos con uno de los precios más elevados del mundo. Por lo que la reforma energética integral, debe brindar a PEMEX recursos para crear refinerías y explorar en aguas profundas sin perder su autonomía. Para lograr una reforma energética integral se debe considerar permitir la inversión privada en la exploración y explotación de gas no asociado, abrir al sector privado la inversión en refinación y permitir la asociación de PEMEX con empresas privadas para la exploración en aguas profundas. Para disminuir la dependencia, se pueden implantar esquemas mixtos que pueden funcionar bien en alianzas estratégicas para este subsector, como ha sido probado en otras partes del mundo.
La vieja escuela del pensamiento económico que consideraba la generación de energía de la compañía de electricidad como un monopolio natural ha sido superada por la experiencia practica en la generación de electricidad, lo que ha llevado a la creación de una escuela nueva del pensamiento. Actualmente, hay una visión extensa entre legisladores, reguladores, analistas de industria, y economistas mundiales de que el segmento de la generación eléctrica puede ser más eficiente y económica al tenerse un mercado competitivo. En contraste, la transmisión y la distribución siguen siendo reguladas y no competitivas.
Los segmentos importantes de la industria de la electricidad mundial se están reestructurando. La industria eléctrica mundial está actualmente en una transición de un monopolio verticalmente integrado y regulado a una entidad en un mercado competitivo donde los clientes al por menor eligen a las compañías proveedoras de electricidad. El cambio comenzó en 1978, en los Estados Unidos, cuando las políticas reguladoras de la utilidad pública (PURPA) permitió que los generadores se incorporen al mercado al por mayor de la energía.
La desregulación es el término general que utilizamos para describir la relación que cambia de la autoridad del gobierno a una gama de servicios y de actividades de la energía eléctrica. En la mayor parte del siglo pasado, la energía eléctrica en Norteamérica y en el mundo se ha observado generalmente como materia de utilidad pública, y que por su misma naturaleza implicó una situación del monopolio natural. Esto condujo a una situación que implicó generalmente dos características básicas: primero, la propiedad pública (a veces en el nivel municipal, y a veces a un nivel más elevado, como en México, a su nivel federal) de las instalaciones de la generación de energía, conforme a la regulación de precios; y en segundo lugar, a la integración vertical de varios elementos implicados en la disposición de la energía eléctrica (específicamente: generación de energía, transmisión de energía, distribución de energía, y los servicios al cliente).
Pero en años recientes se han considerado nuevas formas en la que la energía eléctrica se genera para los consumidores individuales y corporativos. La noción de un monopolio natural se ha sujetado a una crítica considerable en todo el mundo. Por ejemplo, en Europa se está confinando firmemente a un proceso más competitivo para la producción y la entrega de la energía eléctrica, aunque esto está siendo dirigido de diversas maneras por diversos países; el Reino Unido ha conducido el cambio en la manera de ver a la industria eléctrica. La mayoría de los países asiáticos realizan una desregulación desde la crisis económica asiática de mediados de los noventas. Los Estados Unidos fue de los primeros países, al igual que Chile, que desde los ochentas pasan leyes que desregulan el sector, pero se han retrasado en las reformas, puesto que en 1996 las empresas eléctricas han requerido abrir su transmisión fomentando la competencia. Alrededor de la mitad de los estados de los Estados Unidos han adoptado la desregulación eléctrica y otros están en el proceso de hacerlo; Pennsylvania ha sido indiscutiblemente la experiencia más acertada, mientras que California claramente se ve como la experiencia menos acertada.
La tendencia global hacia la desregulación eléctrica de la energía parece provenir de tres diferentes factores. El primer factor es el fenómeno ocurrido en la década pasada, que se ha descrito generalmente como la Reinvención del gobierno. Esto se refiere a una transformación de las modalidades con las cuales el gobierno intenta lograr sus nuevas tareas mediante métodos reducidos y con menos burocracia. La privatización es la nueva palabra que incorpora una manera de pensar, la cual pregunta "porque el gobierno ha hecho siempre las cosas de una manera tan ineficiente". Esto solo es la vieja observación de que los burócratas del gobierno pueden tener una nueva perspectiva de eficiencia. La crítica implica que el gobierno vende mercancías y servicios, en sectores que fueron pensados alguna vez como monopolios natural por lo qué la propiedad pública y su operación era la solución más justa.
El segundo es un nuevo entusiasmo por la eficiencia y la flexibilidad del sistema del mercado, una idea que conjunta varias de las principales tendencias económicas e intelectuales de la década pasada. Las discusiones se aplican fácilmente a la generación eléctrica. La competencia traerá los precios a un nivel cercano al costo marginal, más que a los costos de producción de corto plazo. Los costos de producción serán contenidos solo por los márgenes de beneficios, y la nueva capacidad instalada solo será la realmente requerida.
El tercer factor es una visión del gran potencial de la nueva tecnología. En el siglo pasado, las instalaciones de generación eléctrica como las hidroeléctricas, las carbo eléctricas, y las basadas en energía nuclear, han tendido a ser muy grandes y costosas. Esto significa que toman un largo tiempo para construir, con un impacto significativo en el ambiente; y esto significa que se limita el número de agentes económicos que pueden asumir los costos y las obligaciones, al igual que los riesgos. Pero la promesa de este siglo es la micro fuerza en la generación de la electricidad, al lado de las células de combustible y de las turbinas de gas natural en menor escala. Éstas últimas, no son nuevas tecnologías, pero ahora son más eficaces y han traído al sector cerca de la realidad comercial. La combinación de estos tres factores ha creado un movimiento fuerte hacia la desregulación o la liberalización en la energía eléctrica mundial, un movimiento que se puede observar en Europa, parte de Sudamérica, Norteamérica y Asia.
El cambio estructural en el sector eléctrico en México se ha enfocado al funcionamiento de las empresas privadas en el sector en la generación, las cuales operan gracias a los cambios en el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) de 1992. Por otro lado, diversos sectores (sindicatos y grupos políticos) rechazan esta reforma con el argumento de que el Estado debe conservar el monopolio en la generación, transmisión y distribución de electricidad, y que, por tanto, se deben cerrar totalmente las puertas de este sector estratégico al capital privado. Esta discusión es arcaica, ya que se ha demostrado de manera empírica que ya no predominan las economías de escala en el sector generación, por lo que no se puede considerar ya como un monopolio natural. Esto a causa de los nuevos avances tecnológicos en el sector generación. Sin embargo, los sectores de distribución y transmisión si presentan las características de economías de escala.
Entre las diferentes propuestas que se tienen para reformar el sector eléctrico, se pueden identificar los puntos claves de la discusión en si continua el Servicio Público de Energía Eléctrica, los activos de empresas públicas, la participación de las empresas privadas, la autonomía de gestión de CFE y LyFC, la rectoría del Estado y la regulación del sector, las Tarifas eléctricas, al igual que la eficiencia y la calidad en el servicio. De igual manera, se debe fortalecer a la Sener y a la CRE en sus facultades de conducción de la política de energía y su supervisión. Se necesita una reforma integral en el sector eléctrico donde la propia CFE mantenga la autonomía del Estado, y que supervise la operación de las líneas de transmisión, pero considerando la entrada gradual de nuevos competidores a la distribución y la generación para servir a los consumidores.
En cuestión regulatoria se deben de realizar algunos pasos como reformar la LSPEE, reformar la Ley de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y se tiene que tener una revisión profunda del sistema de tarifas en México para ajustar y diseñar el esquema tarifario en el país. Las tarifas eléctricas no deben estar sujetas solo a variables macroeconómicas, inflacionarias o presupuestales del gobierno. No se puede tener un control de precios por mucho tiempo, sin que se afecte a la economía. Se debe tener una reforma donde se le otorgue las atribuciones del esquema tarifario a la CRE para poder transparentar la metodología para la determinación de las tarifas eléctricas, lo que les permitiría asignar sus recursos de manera más eficiente. Entre 1999 y el 2006, el precio promedio de electricidad en México para el sector industrial aumenta un 120%, mientras que en Estados Unidos solo aumenta un 37% en el mismo periodo, por lo que el país ha perdido competitividad debido al sector eléctrico en los últimos años. Si no se tiene una reforma energética integral se va a continuar con esquemas de precios de la electricidad, la gasolina, el gas natural, los petroquímicos básicos y otros combustibles que finalmente impactan negativamente en la competitividad de las empresas y en la generación de empleos de México.
Las tarifas eléctricas deben ser realistas, aunadas con la educación del ahorro de energía vía política de precios para evitar la elevada volatilidad en los precios. Uno de las condiciones que van a ocasionar que los precios de los energéticos en México bajen es que el gobierno y el Congreso aprueben los cambios constitucionales en materia presupuestal, fiscal, modernización y de operación de los dos monopolios estatales: CFE y PEMEX.
A lo largo de la Frontera Norte de México se tiene la capacidad de incentivar la interconexión con los Estados Unidos con una reforma energética integral, al igual que se pueden utilizar los múltiples tipos de energía alternativas como carbón, energía nuclear, el desarrollo de hidroeléctricas, energía eólica, solar, geotermia y bioenergéticos, así como el aprovechamiento de energía del mar y el hidrógeno, entre otras.
Los objetivos principales de una reforma en el sector deben ser la disminución de los costos de generación, aumentar el nivel tecnológico del sector, atraer eficazmente la inversión privada, lograr la coexistencia exitosa de empresas públicas y privadas en un sistema mixto, reducir gradualmente los precios de los energéticos a los usuarios finales, reducir las pérdidas técnicas y no técnicas y el robo de energéticos, reducir las interrupciones del servicio y mejorar la calidad del servicio.
La Reforma Energética ha tardado tiempo y su aprobación se complica debido a la disposición y la diversidad de intereses de todos los actores de la sociedad y los actores políticos nacionales. De igual manera se debe tener un consenso en el Congreso y escuchar las propuestas de todos los partidos.
Finalmente, se ha mencionado que a más tardar a principios de 2008 se aprobaría una reforma energética, al tenerse ya avances en el tema que incluyen modificar el régimen fiscal de PEMEX. Es de gran importancia tener una reforma estructural en el sector, con una nueva legislación y normatividad que dé sustento al desarrollo energético para el México del futuro. El gobierno debe ser el regulador y el verdadero promotor de la inversión para la nueva política energética nacional.
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