1 INTRODUCCIÓN

El presente artículo esboza algunas de las limitaciones de los lineamentos esenciales de la inserción de República Dominicana (RD) en la economía internacional. Para algunos autores, décadas atrás la inserción en el ámbito comercial de las últimas décadas fue generalmente reactiva a la política comercial de sus socios comerciales principales -Estados Unidos (EEUU) a la cabeza-. Asimismo, la política comercial presentó ciertas características tanto de subordinación como de coordinación con las políticas económicas impuestas desde el ámbito de Washington1 . La política comercial se convertiría -en gran medida- en una estrategia para satisfacer los compromisos del modelo existente en la década de los 902 más que en un instrumento de desarrollo. Hoy en día, las condiciones actuales de la economía dominicana han devuelto gran parte de la autonomía en la conducción de sus políticas económicas y las políticas industriales y comerciales tienen un gran protagonismo al respecto, lo cual no deja de representar un gran reto.

2 MODELO PRODUCTIVO ORIENTADO A LA EXPORTACIÓN

A grandes rasgos, el actual modelo de desarrollo económico de RD -y también de algunas economías centroamericanas- se basa en la promoción del sector exportador. Teniendo en cuenta la clasificación realizada por Neffa (2010) nos aventuramos a considerar que una caracterización más profunda del modelo seguido por la RD implicaría estudiar las funcionalidades de tres modelos que coexisten en la actualidad económica dominicana: un modelo impulsado por la IED, un modelo orientado a la exportación de productos agropecuarios poco o nada elaborados y los restos de un viejo modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones. Tal caracterización es en absoluto compartimentada e inflexible, al contrario, en un mismo sector productivo puede coexistir más de un modelo productivo (Neffa, 2010). En el presente artículo se enfatiza el análisis del modelo impulsado por la IED, en particular las vinculaciones entre ésta y la actividad productiva destinada a la exportación. No obstante como se señala los tres modelos conviven y se determinan mutuamente.
El proceso dinámico que articula el modelo productivo dominicano más relevante desde mediados de los años 80 consiste en la interacción entre los distintos agentes económicos y un conjunto de medidas de política comercial y económicas, en general orientadas a la promoción de las exportaciones, así como a la promoción de la IED, la cual fue destinada principalmente a los mercados de exportación.
Fue muy importante en el desarrollo de dicho modelo la existencia de un marco internacional conformado por la denominada Iniciativa de la Cuenca del Caribe adoptada por EEUU (enero de 1984) y, posteriormente, la Ley de Asociación Comercial entre EEUU y la Cuenca del Caribe (2000), así como el Acuerdo Multifibras (1974) y el Acuerdo de Textiles y Vestido de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (1995).
Entre los elementos vinculantes de la inserción internacional se destacan varios elementos que se explicarán a continuación. En primer lugar, la política comercial de RD se focalizó en la eliminación del sesgo “anti-exportador” derivado de un anterior modelo -más orientado hacia la sustitución de importaciones- y que fuera también característico de otras economías latinoamericanas. Los aranceles se redujeron principalmente para los insumos, materias primas y bienes de capital; se eliminaron los tipos de cambio múltiples, las restricciones a la adquisición de divisas y la entrada de capitales, entre otras reformas económicas.
Además, como otra forma de apoyo al sector exportador, la política comercial se propuso entre sus objetivos garantizar el acceso preferencial de las exportaciones a los mercados de nuestros principales socios. En ese sentido, el país ingresó a la OMC en 1995 y, a partir de esa fecha, ha suscrito varios tratados de libre comercio con EEUU, Centroamérica, Europa y el Caribe. Se destacan en los últimos años la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Centroamérica y la Asociación Económica CARIFORUM- Unión Europea.
Junto con las reformas de política comercial, en segundo lugar se promocionó la inversión extranjera3 . También hubo reformas en el sector financiero, el sistema tributario, así como la desregulación y privatización de algunas empresas del Estado. En cuanto al caso particular de la apertura del sector financiero al exterior ésta ha resultado poco relevante, ya que es escasa la presencia de la banca extranjera en el país. Por último, desde hace unos años se ha hecho un especial énfasis en vincular el sector exportador dominicano con el resto del aparato productivo, y en este sentido destaca la experiencia del Consejo Nacional de Competitividad.
Los resultados del modelo en términos de comercio exterior han sido efectivamente una mayor apertura comercial 4 y una oferta exportable con una importante presencia de las exportaciones elaboradas en las zonas francas (ZF), así como de los servicios turísticos. Según datos suministrados por el Banco Central de la RD (BCRD), en el 2011 las exportaciones de ZF representaron el 57,2% del total de bienes exportados y las de servicios turísticos el 31,4% del total exportado por la RD. No obstante lo anterior, la balanza de pagos presenta un déficit en su cuenta corriente que salvo excepcionales años, es considerado por muchos analistas como un déficit estructural y cuyo origen se encuentra principalmente en la balanza comercial.

La estructura sectorial del aparato productivo del país (Ver Cuadro Nro.1) presenta algunas variaciones en las últimas dos décadas. Entre 1991 y 2011 se destaca el incremento en la participación y dinamismo de los sectores productivos de servicios a costa de una menor participación del sector agropecuario y el sector industrial. Así mismo, la aportación al PIB de las ZF ha disminuido en algunos puntos porcentuales, al igual que su dinamismo.  Las tendencias generales de la productividad laboral también reflejan disminuciones, sin embargo a nivel sectorial las tendencias son el resultado de diferencias entre el producto interno bruto y el empleo.

2.1 El papel del financiamiento en el modelo productivo

El financiamiento del modelo presenta un comportamiento condicionado por dos tipos de visiones que en la práctica muchas veces no son tan diferentes como pareciera en un primer momento:

• La lógica de un sector financiero nacional con preponderancia en sus objetivos de la satisfacción de necesidades del consumo más que la inversión productiva, y, por lo tanto, más comprometido con una visión de corto plazo.

• El comportamiento de una inversión extranjera directa motivada por su lógica de ganancias, así como por la libertad para incursionar en cualquier sector –exceptuando las excepciones consignadas por ley–. Aún cuando las características de la IED pudieran presuponer una visión de largo plazo y por tanto mayor estabilidad, la lógica de la IED no está determinada por los objetivos de desarrollo de los gobiernos de los países en los que se instala. La entrada de capitales no es privilegiada o discriminada en función de su incidencia sobre determinados sectores en términos de variables estratégicas como empleo, encadenamientos productivos, incremento de la productividad, desarrollo tecnológico, entre otras.

Las fuentes del financiamiento interno provienen del ahorro interno y se canaliza formalmente a través del sistema financiero dominicano del cual podemos observar sus características principales en cuanto a su cartera de préstamos por sector y las facilidades de éstos para acceder a los mismos (garantías exigidas, tasas de interés, avales, entre otros aspectos).
La cartera de préstamos del sistema bancario destinados a la producción (no incluye el consumo de bienes y servicios y las compras y remodelaciones de vivienda) en el período comprendido entre diciembre de 2006 y diciembre de 2011 ha crecido 102,9%, arrojando en este último año un monto de RD$296.785,1 millones, equivalente al 14,0% del PIB en valores corrientes5 .
Entre las características del sistema bancario dominicano que dificultan el acceso al financiamiento pueden destacarse:

• Un sistema de normas prudenciales que desincentiva el financiamiento por las condiciones de las garantías y avales exigidos, entre otros aspectos.
• Desconfianza por parte de los empresarios y la población en general en el sistema financiero. Este hecho, junto con otros explica una tasa de bancarización muy baja (del orden de 20% según estudios recientes).
• Gran concentración del sistema en pocos bancos. A marzo de 2012 seis bancos controlan el 76% de los activos del sistema financiero.
• Altas tasas de interés: las tasas de interés activas promedio ponderadas se ubicaban en marzo del presente año en 17,79% para los créditos comerciales, en 13,84% para los créditos hipotecarios y 35,08% para créditos de consumo.
• Escaso financiamiento de largo plazo.

Otros organismos encargados se proveer de financiamiento al sector productivo no han tenido mucho éxito. En particular, el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, organismo rector para el fortalecimiento del sector de las empresas de pequeño y mediano tamaño, tiene un rol que tal como está planteado en la ley 488-08 amerita la elaboración de un plan estratégico institucional para identificar sus objetivos institucionales, sus fortalezas y sus debilidades. Por otra parte, no existe un sistema de banca de desarrollo que se constituya en instrumento financiero que impulse las políticas económicas y actúe de contrapeso a la concentración de la banca comercial. No obstante lo anterior en el actual gobierno dominicano tiene varios programas de financiamiento para apoyar a las pequeñas y medianas empresas. La recientemente creada  “Banca Solidaria” o "Banco de los Pobres" y el programa PROMIPYME han aprobado y desembolsado, desde el 1 de septiembre de 2012, préstamos por más de 800 millones de pesos con los que se ha beneficiado a 10 mil 200 micro y pequeños empresarios. De este total el 90% pertenecen a la nueva Banca Solidaria y el 10% al programa regular de PROMIPYME.
Es de señalar que a pesar de haberse hecho importantes reformas en el sistema financiero con la intención de liberalizarlo es relativamente escasa la presencia de la banca extranjera, la cual controla a marzo de 2012 únicamente el 8% de los activos del sistema financiero dominicano. Este hecho es relevante para nuestra economía ya que para autores como Girón (2010),  que han estudiado extensamente la reciente crisis financiera internacional, los niveles de concentración y de internacionalización de los sistemas financieros de los países de la región son determinantes de la fortaleza o debilidad de cada país para enfrentar la actual recesión al quedar los sistemas financieros nacionales entrelazados a través de los circuitos financieros y monetarios internacionales.
El financiamiento externo proviene fundamentalmente de dos vías: la inversión extranjera directa y los préstamos procedentes del exterior, estos últimos de mayor importancia en los últimos años. 6 La IED ha pasado de representar el 1,5% del PIB corriente en el año 1993 al 4,3% en 2011, con un monto de US$2.371,1millones, lo cual la convierte en una fuente de financiamiento cada vez más importante 7 para la economía dominicana. Dicho indicador se analiza con mayor detalle en la siguiente sección.  

2.2 Política industrial supeditada a la política comercial: Las zonas francas y el papel de la IED. Hacia una inserción internacional más autónoma e incluyente

Según Rosenthal (2006), entre los años 1980 y 2005 ALC vivió un período que se caracterizó por la ruptura con el modelo de industrialización conducida por el Estado y la adopción de un modelo de desarrollo exportador sustentado en el Consenso de Washington. En este modelo  la IED era un motor de crecimiento de efectos positivos casi automáticos y se convertía en los análisis en un renglón más de la balanza de pagos que era preciso maximizar porque era complemento del ahorro interno. En consecuencia, en este período surgieron los esquemas de fomento más importantes para la industria manufacturera de exportación y maquiladora: los regímenes de ZF8 y de perfeccionamiento activo. RD participaría de estos esquemas.
Tras esta etapa -en el año 2006- surgió una última etapa coincidente con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre la RD, Centroamérica y los EEUU (para el caso de RD el tratado entró en vigor en marzo de 2007). Dicho tratado posibilitó la generación de nuevos flujos de inversiones de los EEUU y Canadá hacia la subregión, para profundizar su especialización como plataforma exportadora, al tiempo que se aportarían ganancias estáticas y dinámicas, externalidades tecnológicas y pecuniarias. Se consideró muy importante adecuar la oferta a la demanda de los mercados internacionales, lo cual justificó la necesidad de continuar desarrollando una oferta exportable y competitiva.
El papel de la IED se hace, pues, todavía más relevante: debía proveer capitales y crear capacidades productivas orientadas a la exportación; y se consideró necesario implementar incentivos que hicieran atractivo a los sectores productivos reorientar sus recursos hacia las exportaciones, compensando el sesgo antiexportador existente.
Las limitaciones de financiamiento interno de la RD también favorecieron la primacía de la financiación proveniente del exterior, esencialmente la IED. Y es más: las ZF fueron diseñadas fundamentalmente para atraer IED para la exportación, aunque también ha beneficiado a empresas nacionales instaladas en esos parques industriales cuya producción se destinaba a la exportación.  La atracción de IED se asienta principalmente en dos efectos teóricos, pero que en la práctica de muchos países pueden ser relativizados: 1)  la mayor propensión de las empresas trasnacionales a exportar e importar y 2) los efectos indirectos que produce sobre las empresas locales. En Centroamérica, Panamá y la RD prevaleció una estrategia de IED de buscar bajos costos y recursos locales para desarrollar plataformas exportadoras (ganancia de eficiencia). Así mismo, la práctica económica también ha relativizado resultados tales como que la IED genere externalidades pecuniarias verticales (venta de insumos o encadenamientos interindustriales) o externalidades puras como los efectos de derrame que estimulen a los exportadores locales y propicie el desarrollo de nuevas capacidades tecnológicas.
En consecuencia, fruto de las políticas comerciales e industriales, si bien durante los años 80 y 90 el patrón de inserción internacional de la subregión (Centroamérica y El Caribe) se caracterizó por la primacía de las exportaciones de textiles y confecciones desde las ZF hacia Norteamérica, así como las exportaciones de servicios turísticos -en el caso de RD, esencialmente-, en la última década dicho patrón de inserción ha comenzado a modificarse. Entre las modificaciones sustanciales se destaca la diversificación de las exportaciones de bienes, así como la exportación de nuevos servicios empresariales a distancia como los centros de llamadas, la contratación externa de procesos, la externalización de procesos de conocimiento, los servicios de gestión interna de las empresas y los nuevos nichos de mercado en turismo, así como la incursión en nuevas cadenas de valor con mayor intensidad tecnológica como las de dispositivos médicos, electrónica y mantenimiento de aviones. Asimismo, la cercanía de EEUU y Canadá ha impulsado importantes inversiones extranjeras en servicios públicos tales como telecomunicaciones, internet de banda ancha, logística y transporte terrestre y marítimo (CEPAL,2011b). En definitiva, el objetivo de la IED no ha variado –generar plataformas de exportación-, pero sí lo ha hecho el sentido, la diversificación y el tipo de inversión y sus exportaciones.
Tras la crisis económica internacional de 2008, Panamá, RD y Costa Rica recibieron aproximadamente el 71% de la IED dirigida a la subregión en 2008 y 2009. Los EEUU siguen siendo el inversionista más importante de la subregión, seguido por España, Canadá y México. En el caso particular de RD, los servicios siguen siendo importantes, pero su descenso del 80% de la IED al 56% en 2009 y el aumento de la inversión dirigida a recursos naturales se explica por las inversiones en minería. El país ha recibido importantes flujos de IED de empresas que operan en ZF para la exportación o producen bienes y servicios para el mercado interno. Esto se explica por el desempeño macroeconómico, el tamaño de su mercado interno y la cercanía con los EEUU, así como las reformas de los sectores de telecomunicaciones y energía. De esta forma, en los últimos años la IED se ha diversificado y se ha dirigido a sectores como minería, turismo, negocios inmobiliarios, servicios empresariales a distancia, dispositivos médicos y telecomunicaciones (Claro- Codetel, Tricom, Viva, Orange, Dominicana). En minería destaca el proyecto Pueblo Viejo de Barrick Gold Corporation. Otras inversiones del sector son Cementos Atlas, COLAPSEN, Karr Securities INC/ Corporación Minera Dominicana y Globestar Mining Corporation/  Corporación Minera Dominicana, entre otras. (CEPAL, 2011b)
Es importante destacar que para la subregión la composición del destino sectorial de la IED ha determinado los cambios en la estructura exportadora, en particular por la dinámica de las empresas que operan en regímenes de ZF, de perfeccionamiento activo o similares (CEPAL 2011).  Para el caso dominicano también puede afirmarse que la composición del destino sectorial de la IED influye en los cambios en la estructura exportadora. Así mismo  la dinámica de las exportaciones de empresas que operan en regímenes de ZF es condicionada por los flujos de IED, aunque dicha inversión en los parques industriales representó el 6.4% de la IED para el año 20109 . El desempeño de la IED ha sido relativamente eficiente, ya que en comparación con países con regímenes similares los niveles exportados siguen siendo elevados10 y su incursión en las ZF del país respecto al total de la IED es en la actualidad relativamente pequeña frente al peso que representa en las ZF de otros países similares de la subregión 11.

La IED también tiene una gran importancia en la inserción internacional del comercio de bienes clasificados como nacionales (las exportaciones mineras se encuentran en esta clasificación y el sector es receptor de importantes flujos de IED) y del comercio de servicios (incluye el turismo entre otros servicios, sector que recibe también importantes flujos de IED). No obstante lo anterior, tal y como se ha señalado anteriormente, las exportaciones dominicanas de bienes procedentes de ZF continúan representando una importante fracción del conjunto de las exportaciones dominicanas de bienes.
Las complejidades económicas de la economía dominicana en la actualidad, así como las de otras economías que utilizan el esquema de las ZF, dificultan que dicho esquema pueda seguir operativo -y sujeto a nuevas características- pero complementario de nuevas iniciativas en el sector de turismo y recursos naturales. En definitiva, parece existir un conjunto de condicionantes que limitan un desarrollo mayor de las ZF, lo cual contribuye a explicar que la IED se dirigiera hacia otros sectores también. Convendría, pues, estudiar con mayor profundidad las causas que han impedido desarrollos en las ZF de mayor nivel tecnológico, productividad, empleo y finalmente, mayores exportaciones.
Dada la escasa transformación sectorial observada y el dinamismo exportador fuertemente impulsado por la IED, conviene reflexionar si la inversión del país puede seguir operando tan supeditada  a dicho componente externo. En este sentido, actualmente, tanto la RD como los países de la subregión, enfrentan el reto de modificar sus esquemas de incentivos para atraer la IED y promover las exportaciones para hacerlos compatibles con el Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas compensatorias de la OMC. Se espera, pues, que la vinculación entre la política industrial y la política comercial presente nuevas características. Las tendencias actuales implicarán que se pase de un esquema de promoción de las exportaciones a uno de promoción de las inversiones, independientemente de los mercados de destino de la producción o del origen extranjero o nacional de la inversión.
Las propuestas de reformas de la legislación vigente -dados los imperativos de la OMC-abarcan los regímenes de ZF y el de fomento a las exportaciones. En el caso de RD la propuesta es seguir otorgando incentivos a todo tipo de empresas, pero incluyendo nuevas figuras o categorías empresariales beneficiarias, como los parques científicos o tecnológicos y las empresas de servicios, aunque no se establecen diferencias en cuanto a los incentivos aplicados. Además, existen provisiones para fomentar los encadenamientos productivos de las empresas que operan bajo el régimen de ZF con las empresas nacionales.  

3 CONCLUSIONES

La presencia de la IED ha sido esencial en la creación de la industria de las ZF así como en la ampliación y diversificación de la producción de bienes y la exportación de servicios, no obstante, con la apertura total a la competencia en el 2015 por el mandato de la OMC, todas las barreras arancelarias para los productos no agropecuarios desaparecerán, lo cual supondrá para el país mayor competencia para las ZF, la industria nacional y la posibilidad de la desaceleración de la industria, lo cual pudiera conllevar pérdida de ingresos fiscales y de empleo. Por lo tanto, debe evaluarse el impacto de dichos regímenes desde la perspectiva de las finanzas públicas, de manera que se contrasten los efectos de otros instrumentos alternativos de política para fomentar el desarrollo productivo. E incluso es preciso ir más allá, como señala Ramos (2012), ya que si bien las primeras teorías que explican el impacto de las ZF sobre las economías se enfocaban en el impacto sobre el bienestar, las mayores ventas externas y la eliminación de barreras al comercio, con el tiempo se fueron incluyendo otros aspectos tales como los eslabonamientos con la economía local, la transferencia de conocimiento y tecnología y cuestiones ambientales y sociales.

Y, desde una perspectiva de mayor profundidad, se requiere analizar el impacto de la IED sobre el coeficiente de inversión. Dicha inversión permite a corto y mediano plazo impulsar el empleo, la actualización tecnológica y la inserción a la economía global de determinados sectores, pero ¿a qué costo? ¿Será capaz la IED, dada su dinámica actual de comportamiento, de adaptarse al esquema de inversión que se vislumbra? Estas son preguntas que requerirán su respuesta en los próximos años. Una respuesta fruto de una visión comprometida con una política industrial y comercial estratégicas y aliadas, cimentadas en la competitividad y un crecimiento también basado en el ahorro interno.

BIBLIOGRAFÍA

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• Neffa,  Julio César y de la Garza Toledo,  Enrique (2010): Modelos económicos, modelo productivo y estrategias de ganancia: conceptos y problematización, en Trabajo y modelos productivos en América Latina. Buenos Aires. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. Colección Grupos de Trabajo.  

Sitios web
Banco Central de la República Dominicana
Consejo Nacional de Zonas Francas
FDI Intelligence

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