Revista académica de economía
con
el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8352
¿Por qué la demografía importa en la formulación de las políticas educativas del nivel secundario en Guatemala?
por Enrique Estuardo Maldonado
Universidad Rafael Landívar
enriquemaldonadogt@yahoo.com
Resumen
A
lo largo de la historia siempre se ha considerado que la demografía afecta a la
vida cotidiana de una nación, ya bien sea a través de la tasa de bruta de
natalidad, la tasa de crecimiento natural o bien por la tasa de dependencia
demográfica. Cuando las poblaciones crecen más rápidamente que la capacidad de
respuesta de los gobiernos para satisfacer sus necesidades, es entonces, cuando
la tasa de crecimiento total representa una amenaza. Cuando las personas son muy
jóvenes, tienen una baja capacidad para generar recursos, pero todavía tienen
considerables necesidades. Se hallan en una etapa de su vida en la que su
familia o la sociedad tienen que invertir en ellos para que puedan convertirse
en adultos productivos. En toda esta dinámica, cabe preguntarse,
¿demográficamente hacia donde va Guatemala?, ¿y ello cómo debe ser considerado
por las políticas públicas educativas?
Palabras clave: Guatemala, educación, pobreza, demografía
Enrique Estuardo Maldonado es economista con estudios de postgrado en desarrollo y evaluación económica de proyectos, actualmente: Coordinador Técnico del Proyecto: Calidad de Educación y Ampliación de la Educación Básica; Ministerio de Educación Guatemala – Banco Mundial. Ejerce la docencia en la Universidad Rafael Landívar.
Para citar este artículo puede
utilizar el siguiente formato:
Enrique E. Maldonado (2006) "¿Por
qué la demografía importa en la formulación de las políticas educativas del
nivel secundario en Guatemala?" en Observatorio de la Economía
Latinoamericana número 54.
Accesible a texto completo en
http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/gt/index.htm
¿La demografía oportunidad o amenaza para el desarrollo de un país?
A lo largo de la historia siempre se
ha considerado que la demografía afecta a la vida cotidiana de una nación,
ya bien sea a través de la tasa de bruta de natalidad, la tasa de
crecimiento natural o bien por la tasa de dependencia demográfica. Cuando
las poblaciones crecen más rápidamente que la capacidad de respuesta de los
gobiernos para satisfacer sus necesidades, es entonces, cuando la tasa de
crecimiento total representa una amenaza. De hecho esta fue la principal
razón por la cual hace siglos Thomas Malthus, consideró al crecimiento
poblacional como una amenaza para el bienestar de una nación. La teoría que
desarrolló este personaje despertó un debate que aún es comentado. Malthus
creía que el tamaño de la población se vería afectado por la escasez de
alimentos, considerando que los recursos son limitados y que la oferta de
bienes y servicios crecía en forma aritmética, mientras que la población en
forma geométrica; dando lugar a un déficit de la oferta, dando consigo lugar
a la miseria y muerte de la población, por eso consideraba a las guerras y
las pestes, males necesarios a efecto de disminuir la creciente demanda de
bienes y servicios.
Contrario al punto de vista Malthusiano se encuentra la escuela de los
optimistas en materia de población, cuyo principal fundamento es la obra de
Ester Boserup, Simón Kuznets y Julián Simón. Estos autores sostienen que la
necesidad es la madre de la inversión. Que si bien es cierto que el
crecimiento poblacional puede constituir una amenaza, esta creciente demanda
estimulara el cambio tecnológico y las innovaciones institucionales. Ester
Boserup sugiere que la agricultura primitiva nació cuando los cazadores
enfrentaron el problema de una mayor población, lo cual supieron aprovechar
mediante economías de escala.
Por otro lado los economistas durante los años cincuenta se inclinaron por
el neutralismo demográfico. Postura que se basa en evidencias econométricas
que sostienen que el crecimiento económico no tiene una correlación
significativa con el crecimiento poblacional entre países en situaciones
semejantes. En los últimos años los economistas consideran que el cambio
demográfico tiene importantes efectos sobre el crecimiento y desarrollo
económicos. Pero estos efectos se relacionan más con la dinámica de una
cambiante estructura por edades que con la tasa de crecimiento natural. Bajo
tal perspectiva los responsables de las políticas públicas educativas,
enfrentan un desafío: ¿Podrán sus políticas adaptarse a la dinámica
demográfica?, ¿O la promesa del cambio demográfico les pasará de largo?
La demografía es uno de los principales actores del desarrollo, puesto que
si las condiciones demográficas son favorables y las políticas inadecuadas,
se pueden perder los beneficios potenciales de la oportunidad demográfica.
Esta disyuntiva provoca que los responsables actuales de generar
políticas públicas (principalmente en materia de educación) consideren sus
estrategias sobre la base de la demografía, sin una comprensión de este tema
estarán guiando el país a ciegas. (Banco Interamericano de
Desarrollo. “Desarrollo más allá de la economía” Washington 2000).
En Guatemala, no es sino, hasta el año 2001 que se considera a la demografía
como variable determinante de las políticas públicas, ello mediante la
aprobación del decreto 42-2001 “Ley de Desarrollo Social”, la cual tiene
como objeto la creación de un marco jurídico que permita implementar los
procedimientos legales y de políticas públicas para llevar a cabo la
ejecución de acciones gubernativas y de Estado, tendientes a mejorar el
nivel de desarrollo humano de los guatemaltecos.
La Ley de Desarrollo Social, considera a la demografía como un pilar
importante en la toma de decisiones de política pública, tal y como lo
enfatiza el artículo 13 de la misma “Análisis demográfico”. Los
programas, planes y acciones sobre salud, educación, empleo,
vivienda y ambiente considerarán las necesidades que plantea el
volumen, estructura, dinámica y ubicación de la población actual y futura,
para lograr una mejor asignación de recursos y una mayor eficiencia y
eficacia en la realización de las tareas y acciones públicas.”
La Ley también estipula que todas las instituciones de gobierno que realicen
planes y programas en materia de desarrollo social y población; deberán
manejar estadísticas de población a efecto de lograr una eficiencia y
eficacia en el manejo de los recursos públicos que manejan; y dicha
información les servirá para diseñar programas de largo plazo.
La ley considera a la educación como un proceso de formación integral del
ser humano y que todas las personas tienen derecho a la misma y de
aprovechar los medios que el Estado pone a su disposición para su educación,
sobre todo de los niños y adolescentes; ello implica educación primaria y
secundaria. Por otro lado el artículo 28 hace referencia a la incorporación
y permanencia escolar, indicando que tanto el Ministerio de Educación –MINEDUC-
como la Secretaría General de Planificación Económica –SEGEPLAN- deben
formular y aplicar políticas tendientes a retrasar la incorporación temprana
de los niños y adolescentes al mercado de trabajo lo cual actúa en
detrimento de sus derechos educacionales y laborales.
Al hablar de focalizar la educación en niños y adolescentes se refiere a
incrementar la cobertura en los programas de primaria y secundaria, así como
incrementar los recursos financieros que se destinan a ellos, toda vez que
se fija un compromiso a fin de evitar la temprana incorporación de este
grupo poblacional al mercado de trabajo. Se promulga también porque el
contenido de los programas educativos comprendan principalmente lo
siguiente:
• Formación socio-demográfica, encaminada a estudiar la importancia y el
impacto de las variables demográficas en el desarrollo económico y social
del país, así como la influencia de éste sobre la dinámica demográfica.
• Educación sobre paternidad y maternidad responsable orientada a fortalecer
el ejercicio de la libertad consagrada en la Constitución Política de la
República.
Evidencia empírica sobre la influencia de la demografía en el desarrollo de un país:
La forma en la cual se cree influye la
demografía en el desarrollo de un país es a través de la tasa de crecimiento
poblacional; muy poco énfasis se ha hecho en la forma en que los cambios en
la estructura por edades de la población afecta al desarrollo de un país. En
la misma forma en que las personas modifican sus necesidades, sus recursos y
su comportamiento a lo largo del ciclo de su vida, los países también
cambian cuando se modifica la estructura de edades de la población. Cuando
las personas son muy jóvenes, tienen una baja capacidad para generar
recursos, pero todavía tienen considerables necesidades. Se hallan en una
etapa de su vida en la que su familia o la sociedad tienen que invertir en
ellos para que puedan convertirse en adultos productivos. Los adultos
mantienen a sus hijos de la misma forma en que fueron mantenidos por sus
padres, y por lo general “retribuyen” parte de lo que recibieron
proporcionando apoyo a sus mayores. Para cerrar el ciclo, las personas de
edad avanzada que son suficientemente afortunadas pueden mantenerse a sí
mismas cuando han perdido su capacidad para trabajar, mientras que otras
deben depender de la familia o de la sociedad para satisfacer sus
necesidades.
La gráfica 1 ejemplifica lo anteriormente expuesto, en ella se demuestra que
los resultados macroeconómicos son influidos por la edad promedio de la
población. En el caso de un país desarrollado con una edad promedio de 38
años, logra tener un PIB per cápita alto, mayores tasas de tributación,
mayor ahorro y mayor capital por trabajador. Ello se explica debido a que
una persona de 38 años, (en un país desarrollado) probablemente cuenta con
un nivel de estudios universitarios, que le permiten obtener mayores
remuneraciones, por ello logran tributar más, proveyéndole al Estado de los
recursos necesarios para cumplir con sus compromisos sociales, por otro lado
su nivel de ingreso les permite ahorrar, lo cual provoca que exista capital
para inversión. Caso contrario con un país subdesarrollado donde la edad
promedio es de 23 años (Guatemala). Una persona de esa edad no tiene toda la
capacidad de aumentar el capital por trabajador en virtud de su bajo nivel
de preparación, lo cual redunda en bajos niveles de ingreso, bajo nivel de
tributación, mayores necesidades sociales insatisfechas y baja capacidad de
ahorro.
Gráfica 1
Fuente:
Behrman, J., Duryea, S. y Székely, M. 1999 “Aging and Economic Options: Latin America in a World Perspective
La estructura por edades de la población, no afecta solamente a variables macroeconómicas, sino también a las variables que componen el índice de desarrollo humano (salud, educación, ingreso). Lo anterior sugiere que aquellos países que cuentan con una tasa de dependencia demográfica baja, respecto a los países de medio y bajo desarrollo humano, deben contar con mayores niveles de este último indicador. O en otras palabras, a mayor tasa de dependencia, menor desarrollo humano. En el ejercicio de regresión practicado, se estableció que la primer variable determina en un 82% el comportamiento de la segunda y que ambas variables se relacionan en 91%. Para demostrar lo anterior, mediante muestreo aleatorio se escogieron 7 países de cada nivel de desarrollo humano; (según clasificación de PNUD: alto desarrollo humano: 1 - 0.8; medio: 0.79 – 0.50; bajo: 0.49 – 0). Si se divide la gráfica 2; en cuadrantes se pueden apreciar las siguientes relaciones: alta tasa de dependencia, medio y bajo desarrollo humano; baja tasa de dependencia, alto desarrollo humano. En ninguna de las muestras utilizadas existe un caso indique una relación de; una baja tasa de dependencia demográfica y un bajo desarrollo humano. Por lo tanto se puede inferir que parte de la diferencia en los niveles de vida, esta asociada a la aplicación y efectividad de las políticas públicas que persigan una potencialización de la dinámica demográfica. Por ejemplo Guatemala tiene una similar tasa de dependencia que Camerún, y mayor desarrollo humano; caso análogo presentan Brasil y Finlandia.
Gráfica 2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informe de Desarrollo Humano 2001. PNUD. New York, 2001
Demográficamente; ¿hacia donde va Guatemala?
Guatemala al igual que los países de
Latinoamérica están atravesando por lo que se conoce como transición
demográfica. Para tener una mejor panorámica de la problemática que implica
tal situación, se describe qué es y cómo sucede una transición demográfica.
Por lo general demográficamente las sociedades están clasificadas en
primitivas (Guatemala) y modernas (Finlandia). En la primera de ellas la
tasa de mortalidad y natalidad son altas y el crecimiento de la población es
estable. En la segunda las tasas de mortalidad y natalidad son bajas y el
crecimiento de la población estable. Se llama transición demográfica al
periodo de cambio de una sociedad primitiva a una sociedad moderna. La tasa
de mortalidad suele descender antes que la tasa de natalidad, por lo que
durante el período de transición, la tasa de crecimiento es alta y la
población aumenta. En los países europeos, la transición demográfica ha
durado dos o tres siglos, La diferencia entre las tasas de natalidad y
mortalidad ha sido pequeña y el crecimiento de la población ha sido
relativamente lento. En cambio, en los países de desarrollo tardío, la
transición demográfica se está produciendo de forma muy brusca.
• La tasa de mortalidad ha disminuido muy rápidamente.
• La tasa de natalidad está disminuyendo con lentitud.
• La tasa de crecimiento de la población es muy alta.
• La población crece de forma explosiva.
Gráfica 3
Fuente: Elaboración propia
La transición demográfica en toda su
fase implica dos problemas para los generadores de políticas públicas; en la
fase inicial: que el Estado tenga capacidad de respuesta ante la creciente
demanda de servicios sociales básicos debido a un elevado número de niños.
En su fase final: que los adultos de ese entonces de niños hayan podido
tener acceso a un mercado laboral que les permitiera generar ingresos para
financiar su vejez.
Ello significa que Guatemala contará con una proporción de mano de obra,
mayor que en la actualidad y en teoría estarán generándose ingresos y
pagando impuestos para educar a los niños y cubrir jubilaciones para los
retirados. Ante tal panorama cabe preguntarse: ¿Qué clase de bienestar
económico y social puede llegar a tener si la mayoría de la población que se
encuentre en edad para trabajar (15-64 años), no contará con una adecuada
preparación que le permita acceder a mejores mercados laborales? Es
importante tener muy en claro que cuando eso suceda si bien es cierto que
los jefes de hogar tendrán menores cargas familiares, también el mercado
laboral al cual querrán acceder será más competitivo en virtud de que cuando
un bien es abundante (mano de obra) disminuye su precio (salario) y como
resultado para llegar a tener un mejor nivel de ingreso será necesario
contar con la preparación necesaria para ese fin. Por ejemplo, si el
creciente número de jóvenes en edad laboral no encuentra trabajo, muchos de
ellos podrían recurrir a la violencia o el delito. Si las naciones y las
familias no ahorran, no tendrán recursos para mantener a los ancianos. Si
los niños no reciben una mejor educación, no estarán calificados para
obtener empleos productivos y perderán la oportunidad de mejorar su nivel de
vida.
En toda esta dinámica, cabe preguntarse, ¿demográficamente hacia donde va
Guatemala?, ¿cómo está cambiando la estructura por edades de su población?,
¿cuándo sucederá la oportunidad demográfica?, y ¿qué se debe hacer para
aprovechar los beneficios de esa oportunidad? Para responder a la primera
interrogante cabe mencionar que actualmente se tiene la ventaja de poder
planificar el futuro del país en términos de su educación, salud y empleo
(entre otros), en base a que se sabe cuantos demandantes habrá en el futuro.
Para ilustrar el cambio demográfico del país se cuenta con las gráficas 4 a
7, las cuales ejemplifican la situación planteada. Considerando el caso de
1965, la tasa de dependencia era de 0.97, es decir, cada persona que
trabajaba debía mantener prácticamente a 1 persona, en ese entonces la
población en edad laboral representaba el 50.74% de la población. De 1965 al
año 2000, los cambios en la estructura poblacional, no fueron mayores. No es
sino hasta 2005 que se nota un incipiente cambio demográfico, donde la tasa
de dependencia pasa de 0.97 en 1965 a 0.84 en 2005. En este lapso de 40 años
el cambio demográfico fue muy lento, (una disminución de 0.13 en la tasa de
dependencia) comparado con los próximos 40 años donde está tasa diminuirá
cerca de 0.36 puntos al pasar de 0.84 en 2005 a 0.48 en el año 2050. Durante
ambos periodos la población en edad para trabajar ha cambiado de 50.74% en
1965 a 54.43% en 2005 (3.57% adicional) y cambiará de 54.43% en 2005 a
67.43% en 2050 (13% adicional). Por tales motivos reviste vital importancia
la planificación de políticas públicas (en este caso educación) sobre la
base de la demografía.
En cuanto al momento en que sucederá
la oportunidad demográfica de Guatemala, se considera para estimarla, que
será aquél periodo en el cual por cada persona de 0 a 14 años y de 64 o más,
existan dos personas en edad para trabajar. Dicho periodo ocurrirá durante
los años 2030 a 2055, que son 25 años durante los cuales las personas; si
tienen acceso a la educación podrán optar a mejores niveles de ingreso y con
ello disponer de mayores recursos para financiar su desarrollo humano. Ahora
bien, las personas que durante ese periodo estarán en edad para trabajar,
son aquellas personas que actualmente están iniciando el nivel preprimario o
primario, es decir, una persona que tiene en la actualidad de 4 a 9 años de
edad, y son los hijos de esas personas los que realmente disfrutarán de
mejores niveles de vida. Se dice que de la oportunidad demográfica son tan
solo 25 años porque como se ve en la gráfica 7, las personas mayores de 64
años pasarán a ser una proporción importante de la población: 10% de 27
millones de guatemaltecos que habrá para 2050 (actualmente 3.5% de 11.5
millones), entonces ellos requerirán mayores servicios del Estado en salud
(por ejemplo) y adicional a ello jubilaciones. Aumentando con esto la tasa
de dependencia y mayores obligaciones para el Estado.
La línea negra de la gráfica 8 indica la tendencia de la tasa de dependencia
demográfica para los años subsiguientes de 2050 y explica el comportamiento
de la misma en un 97%.
Gráfica 8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CELADE "América Latina Proyecciones de Población 1950 - 2050. Washington. 2002
En síntesis, Guatemala presenta el
siguiente panorama:
1. Disminución en la tasa de fecundidad.
2. Aumento de la población en edad para trabajar (15 – 64 años).
La
cual no cuenta con una adecuada preparación.
3. Disminución constante de la tasa de dependencia demográfica (de 1995 al
2050).
4. Tasa bruta de escolaridad para el sector primario y secundario por
debajo de la media Latinoamericana.
5. Nivel de desarrollo humano: 0.62 (2001)
Ante tal situación se considera que aumentando el gasto en educación
primaria y secundaria se pueden aprovechar al máximo los beneficios de la
oportunidad demográfica. Es cierto que no se requiere únicamente de
políticas educativas, sino también de políticas en otras áreas (salud,
trabajo, pensiones; entre otras), pero mediante análisis de regresión se
determino, sobre la base del muestro establecido; que el índice de
escolaridad de primaria y secundaria, guarda una correlación de 0.956 con el
índice de desarrollo humano, lo cual implica que este último indicador está
determinado en un 91.4% por el primero.
La relación matemática descrita en la gráfica 9 y el párrafo anterior son la
base para la sustentación de que la política educativa del país es
esencial para el mejor aprovechamiento del recurso humano que durante los
años 2030 al 2055 tengan edad para trabajar; y con ello no solo mejorar
indicadores educativos, sino sociales y económicos.
Gráfica 9
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informe de Desarrollo Humano 2001. PNUD. New York, 2001
