Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de Guatemala

 

El CAFTA en la economía de Guatemala: Implicaciones para el sector agrícola

 

por Enrique Estuardo Maldonado
Universidad Rafael Landívar
enriquemaldonadogt@yahoo.com

Resumen
Durante 2004, Guatemala al igual que los países Centroamericanos ha subscrito de manera bilateral un tratado de libre comercio con la economía más grande del mundo, Estados Unidos. Sin lugar a dudas este nuevo escenario abre un abanico de oportunidades y amenazas para la población del istmo centroamericano.
De acuerdo a George Soros 2002; (Globalización) Los países avanzados gastan US$ 360,000 millones al año en subsidios a la agricultura . En contraste sólo gastan US$ 53,700 millones en ayuda externa. Por su parte Stiglitz: 2003 (Los Felices 90) indica que muchas veces Estados Unidos ha tenido la imagen de un negociador hipócrita por haber presionado a países en desarrollo a abrir sus fronteras a productos en los cuales es fuerte, pero sin reciprocidad; ello a través de una reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias, así como las subvenciones
La entrada en vigencia del CAFTA puede tener para Guatemala los siguientes impactos en el ámbito agrícola:
• La producción de maíz es donde tendrá mayor magnitud el impacto de la disminución de aranceles, pues peligran US$ 106.3 millones en jornales y salarios anuales.
• Los ingresos para personas consideradas en situación de pobreza que se dedican a esta actividad pueden verse disminuidos o desaparecer y con ellos agravar su situación socioeconómica, corriendo el riesgo de ser extremadamente pobres

Palabras Clave: Economía Guatemala, Guatemala, CAFTA
 

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Enrique Estuardo Maldonado es economista con estudios de postgrado en desarrollo y evaluación económica de proyectos, actualmente: Consultor de la Agencia de Cooperación Canadiense en Guatemala. Ejerce la docencia en la Universidad Rafael Landívar.

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Enrique E. Maldonado (2006) "El CAFTA en la economía de Guatemala: Implicaciones para el sector agrícola" en Observatorio de la Economía Latinoamericana número 70. Accesible a texto completo en
http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/gt/index.htm

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       I.      Marco conceptual, apertura comercial

Durante 2004, Guatemala al igual que los países Centroamericanos ha subscrito de manera bilateral un tratado de libre comercio con la economía más grande del mundo, Estados Unidos. Sin lugar a dudas este nuevo escenario abre un abanico de oportunidades y amenazas para la población del istmo centroamericano.

Guatemala desde cerca de 1986 inició un proceso de apertura comercial, al abandonar el modelo de sustitución de importaciones que se venía siguiendo desde los años 60, recomendado por la Comisión Económica para América Latina –CEPAL[1]-. Las dos principales políticas que se implementaron para favorecer esta apertura fueron la promoción de productos de exportación no tradicionales y una reducción del arancel externo; fijándose para el mismo un techo de 20% y un piso de 5%, al cual se estipuló llegar de una manera gradual, trayendo consigo una reducción de su dispersión de 60% en 1980, a cerca de 25% seis años después[2]. De menor importancia fue la reducción de barreras no arancelarias, control de precios y devolución del crédito fiscal por IVA  a los exportadores. En tal sentido se entiende, por apertura comercial agrícola se entenderá una disminución de los aranceles de importación, a productos de esta naturaleza, así como una disminución de las barreras no arancelarias y diversificación de los productos agrícolas exportables.

Toda esta iniciativa de apertura comercial atiende al modelo de economía de libre mercado, que supone limitar las actividades del Estado a lo esencial, (como la defensa nacional, la promulgación de leyes o el mantenimiento del orden público), y que las actividades de transacciones económicas deben depender exclusivamente de la libre iniciativa de los individuos. En este contexto económico, los individuos toman con libertad decisiones sobre su empleo, la utilización de su capital y el destino de sus recursos; por ejemplo, cómo distribuyen sus ingresos entre ahorro y consumo o cómo distribuyen su consumo entre los distintos bienes disponibles.

Para dicho escenario se cuenta con la institucionalidad de la Organización Mundial de Comercio –OMC-,  encargada de vigilar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en materia de comercio internacional. A raíz de la firma de estos acuerdos el comercio internacional creció en 1994 un 12%[3], cuando alcanzó la cifra récord de cuatro millardos de dólares. Más recientemente, durante el año 2000 el comercio mundial aumentó también un 12%.

De acuerdo a George Soros 2002; (Globalización) sobre la base de que los individuos toman sus propias decisiones en el mercado: que, como y para quién producir; resulta cuestionable la misión de la OMC de propiciar un crecimiento del comercio mundial de manera equitativa; puesto que existe un uso indebido del sistema de comercio mundial. En virtud de una disparidad de trato de los productos de los países desarrollados a los de aquéllos en vías de desarrollo, la retirada de restricciones tarifarias y no tarifarias en los productos agrícolas, textiles y zapatería está prevista para un periodo mucho más largo que el resto de bienes industriales. Los países avanzados gastan US$ 360,000 millones al año en subsidios a la agricultura[4]. En contraste sólo gastan US$ 53,700 millones en ayuda externa. Estas situaciones hacen que todos los países no partan de la misma línea de salida, los países pobres parten de posiciones atrasadas.

 

    II.      Comparaciones entre comercio exterior y acceso a mercados globales agrícolas de Guatemala y Estados Unidos

Al año 2000, el PIB de Estados Unidos representaba cerca del 31.76%[5], del PIB mundial dando un valor per cápita a 2001, de US$ 35,277 contra el promedio centroamericano de US$ 2,279, siendo Costa Rica el más alto con US$ 4,159. De manera análoga, Costa Rica presenta una mejor situación en el índice de desarrollo humano[6].

De los indicadores económicos que resultan relevantes analizar; está la composición del comercio de cada país. En el caso de Estados Unidos el sector agrícola representaba para 2001, cerca del 14% de sus exportaciones, contra un 22% que lo era en 1990. Los países centroamericanos también han demostrado una reducción de sus exportaciones agrícolas durante ese decenio, a favor del sector industria. Por ejemplo en el caso de Guatemala para 1990 el sector agrícola exportaba un 76% de las mercancías de ese sector que se produjeron dentro el territorio nacional para ese año, mientras que para 2001, esa proporción había disminuido a 62%, caso contrario con el sector industria que aumentó sus exportaciones de un 24% a un 38% en ese periodo.

Costa Rica por su parte ha aumento sus exportaciones pero en el sector servicios en un 36% y ha reducido casi a la mitad sus exportaciones de bienes primarios (agrícolas) y duplicado las del sector industria. Ello evidencia una direccionalidad en cambiar la estructura productiva del país, lo cual implica capacitar el recurso humano en esas áreas.

El caso más dramático lo presenta Nicaragua que del total de productos agrícolas que produce exportaba el 87% a 2001, habiendo reducido este riesgo solo un 5% en diez años, pues para 1990, del total de la producción agrícola exportaba un 92%.

El análisis no puede finalizar solamente a raíz de estos indicadores sino de los que se derivan de ellos como por ejemplo la relación de términos de intercambio, la cual tomando como base el año de 1980, todos los países estudiados a excepción de El Salvador y Costa Rica vieron disminuir este indicador, economías como Estados Unidos experimentó una reducción pero no tan fuerte como Guatemala, Nicaragua u Honduras. Esa reducción significa que los precios de los productos que exportan los países se han vuelto más baratos que los precios de los productos que se importan, con ello se puede tener una visión de las implicaciones de este indicador para el desarrollo de una nación.

Fuente: Informe Mundial de Desarrollo Humano 2003. PNUD

 

Con la vigencia del tratado de libre comercio con Estados Unidos –CAFTA-  no solo los términos de intercambio son una faceta de vulnerabilidad para Centroamerica, lo es también la población económicamente activa –PEA- que labora  en este sector de la economía (en gran medida). Por ejemplo en lo que respecta al género masculino, en Guatemala y El Salvador el promedio de la PEA empleada en el sector agrícola durante 1995 a 2001, fue del 37%, cifra que casi se duplica en el caso de Honduras y en menor instancia para el caso costarricense. Lo que más llama la atención es que en el caso de Estados Unidos solamente el 4% de su PEA masculina labora en agricultura. La situación en el caso del genero femenino es mucho más vulnerable para Guatemala, pues el 14% de su PEA femenina se dedica a actividades agrícolas, (tasa superior a la de los demás países centroamericanos), los cuales tienen tasas de ocupación femenina en este sector de 4%, 6% y 9% en los casos de Costa Rica, El Salvador y Honduras. Al igual que en el genero masculino en Estados Unidos únicamente el 1% de su PEA femenina está empleada en este sector.  Ello significa una amenaza de desempleo para los países centroamericanos por las altas tasas de ocupación de su PEA en este sector con respecto a Estados Unidos al momento.

Ahora bien las vulnerabilidades de las economías centroamericanas no son únicamente a lo interno, sino también por los canales que la comunican con el exterior, en este caso los aranceles (los cuales en muchos casos actúan como protección).

Al respecto es preciso citar a Stiglitz: 2003 (Los Felices 90) donde indica que muchas veces Estados Unidos ha tenido la imagen de un negociador hipócrita por haber presionado a países en desarrollo a abrir sus fronteras a productos en los cuales es fuerte, pero sin reciprocidad; ello a través de una reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias, así como las subvenciones. Por ejemplo las subvenciones para un solo cultivo, el algodón, que fueron a parar a 25 mil agricultores estadounidenses, la mayoría de ellos con una situación económica acomodada, superaron el valor del algodón producido, lo que hizo que bajara enormemente el precio global, del algodón.

A pesar del hecho de que los costes de producción de Estados Unidos son el doble que el precio internacional de US$ 0.42 centavos por libra, obtuvieron ganancias a costa de 10 millones de granjeros africanos que dependían del algodón para su precaria subsistencia.

Otro ejemplo es Mali que recibió US$ 37 millones de ayuda pero perdió US$43 millones por la caída de los precios; mientras tanto en 2001, el valor del algodón que producían los agricultores norteamericanos a precios internacionales era aproximadamente de US$ 3,500 millones, pero recibían además US$ 4,000 millones del gobierno. Los subsidios duplican los US$ 1,900 millones permitidos por la OMC[7].

Tal situación no es ajena a los países centroamericanos; en la siguiente gráfica se puede apreciar que la estructura arancelaria en agricultura para el año 2000 basados en la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001), incluyendo la conversión de los aranceles específicos y mixtos en aranceles ad valorem. Indican que Canadá, la Unión Europea y Estados Unidos, aplican tasas arancelarias a los productos agrícolas que importan de países subdesarrollados, que las que estos aplican a los productos agrícolas que exportan los países del primer mundo. La gráfica indica que mientras Canadá cobra un arancel de más del 20% a los productos agrícolas que importa (de países subdesarrollados),  Guatemala junto a Nicaragua aplican tasas menores del 10%, mientras tanto que su contraparte en las negociaciones del tratado de libre comercio (Estados Unidos) las aplica en una proporción mayor del 10%. 

Pero la vulnerabilidad económica y social de los países centroamericanos en el sector agrícola no solo puede ser medida a través de diferencias en las tasas de aranceles, sino también a través del indice El Índice de Hirschmann-Herfindahl (HHI)[8], el cual mide la concentraciones de las exportaciones agrícolas en pocos productos. La siguiente gráfica muestra esos resultados, sobre los cuales se puede comentar que el país centroamericano que posee un mayor riesgo en sus exportaciones, por una concentración de escasos productos agrícolas exportables es Honduras, con cerca de 40% de riesgo, situación que es menor para El Salvador, Nicaragua y Guatemala. Pero todos poseen un riesgo mayor del 10% a excepción de Estados Unidos y Canadá, cuyo riesgo es inferior al 5%.

Implicaciones de la apertura comercial con el CAFTA, para el sector agrícola

Se considera que los impactos para dicho proceso se pueden identificar en las áreas comercial, tributaria, empleo y salarios.

En el ámbito de la apertura comercial de Guatemala a Estados Unidos

De acuerdo a las estadísticas comerciales, al año 2003, fueron 3 los productos (maíz amarillo, trigo duro y arroz) que representan el 80.3% de las importaciones de productos agrícolas desde Estados Unidos (US$ 140.7 millones). Dichos productos de acuerdo a las listas de desgravación de Guatemala quedaron con un arancel del 0%. A continuación un detalle de esos productos

Tabla 1: Tratamiento de los productos en el CAFTA

Código	Producto	Tasa antes del  CAFTA	Tasa luego del CAFTA	Contingente
10059020	Maíz amarillo	5% - 35%	0%	Tm 500,000 con incremento de 25,000 Tm cada año hasta el año 10 donde queda libre
10011000	Trigo duro	0%	0%
10061090	Arroz	29.2%	0%	Tm 54,600 con incremento de 2,600 Tm cada año hasta el año 17 donde queda libre

Fuente: elaboración propia sobre la base de www.sieca.org.gt y textos del CAFTA

En el ámbito del empleo y salarios

Sobre la base de la encuesta de condiciones de vida ENCOVI 2000, y sobre la base de la tasa de crecimiento de la producción de estos productos se estima que a 2003, la economía campesina abarcaba anualmente cerca de 77.8 millones de jornales y meses de empleados fijos, lo cual representaba un flujo de salarios pagados en dinero por valor de US$ 162.7 millones. Distribuidos de la manera siguiente:

Consolidado del ingreso en jornales, pagos a destajo y salarios anuales a 2003
	nivel de pobreza en US$
producto	pobreza extrema	pobres	no pobres	totales
arroz	665,401	22,781,774	19,521,465	42,968,639
maíz	1,088,783	64,921,516	40,333,577	106,343,876
trigo	396,669	6,376,669	6,658,442	13,431,780
totales	2,150,853	94,079,959	66,513,483	162,744,296

Fuente: elaboración propia sobre la base de ENCOVI 2000 y Fao

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, el maíz representa cerca del 65% de los jornales y salarios pagados anualmente, mientras que el arroz el 26% y el trigo 8%, asimismo la mayoría de salarios son pagados a personas consideradas pobres 58%, 40.5% para no pobres y 1.5% para personas en situación de pobreza extrema. Previo a la obtención de posibles estimaciones es preciso aclarar que el hecho de que estos tres productos representen una cantidad considerable de salarios y jornales pagados, no significa precisamente que por la apertura comercial que Guatemala hizo a Estados Unidos se vayan a perder todos, pero si es correcto afirmar que: por la forma en que se hizo la apertura comercial se encuentran en peligro cerca de 77.4 jornales y meses de trabajo anuales, que representan US$ 162.7 millones.

De ello se puede concluir que:

è     La producción de maíz es donde tendrá mayor magnitud el impacto de la disminución de aranceles, pues peligran US$ 106.3 millones en jornales y salarios anuales.

è     Los ingresos para personas consideradas en situación de pobreza que se dedican a esta actividad pueden verse disminuidos o desaparecer y con ellos agravar su situación socioeconómica, corriendo el riesgo de ser extremadamente pobres

è     Riesgo similar corren los jornaleros y empleados considerados como no pobres, pero que pueden llegar a ser pobres. Presentando un nuevo desafío para el Estado en el sentido de tomar medidas preventivas para que la proporción de población pobre aumente en los próximos años.

è     Las medidas estatales orientadas hacia una disminución o prevención de los efectos de desempleo y mayor pobreza por la apertura económica, son ausentes de la política agraria, comercial, social y económica

Oportunidades de la apertura de Estados Unidos a Guatemala en productos agrícolas

A pesar que el CAFTA plantea una serie de riesgos primeramente a nivel de tributos y remuneración al factor trabajo, asimismo propone ciertos desafíos para el Estado, la economía campesina y empresarios del sector agrícola. En el sentido que tres productos que representan el 98% de las exportaciones agrícolas de Guatemala a Estados Unidos quedaron en la canasta tipo “G”, lo que significa que continuarán recibiendo el trato de libre comercio, es decir, sin pago de arancel. Sin embargo ello es preciso juzgarlo a la luz de la tasa de crecimiento que han tenido esas exportaciones y sobre la base del nivel de empleo y volúmen de salarios que representa. Evidentemente ingresos para el Estado no representan dichas exportaciones y gravarlas se considera contribuiría a que fuesen menos competitivas.

Producto	Porcentaje que representa en las exportaciones agrícolas a USA	Valor exportado en 2003. US$	Tasa promedio de crecimiento de las exportaciones 1995 -2003	Tendencia a:
Banano	53.5%	207,182,408	8.1%	Disminuir
Café	39.1%	151,681,937	5.9%	Leve recuperación
Platano	4.9%	19,063,046	7.1%	Crecimiento moderado
Total	97.5%	377,927,391

 

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, el producto que más se exporta a Estados Unidos es el banano, representando este el 53% de las exportaciones agrícolas hacia ese país. Adicional a ello, el mercado estadounidense cada año representa una mayor proporción del destino de ese producto; mas sin embargo la tendencia que muestra es a disminuir. Esto representa dos aspectos importantes: primero que el riesgo de algún posible efecto negativo para la economía nacional (por una disminución de la demanda estadounidense) puede ser mucho más sensible mientras más se concentre el destino de las exportaciones en un solo país. Para 1995 el 38.4% de la producción de banano se destinaba a Estados Unidos y para 1995 el 46.2%. Segundo: apostar el motor exportador a un solo producto y que adicional a ello la tendencia que esas exportaciones crezcan a disminuir; no pinta un panorama alentador para priorizar el apoyo privado y estatal a este producto. Debe formar parte de una cesta de productos exportables.

Por su parte el café como es sabido a tenido una crisis en sus precios desde 1998 a 2002; sin embargo, continúa siendo uno de los productos que más se exportan a Estados Unidos, ello evidencia la poca dinámica de la economía guatemalteca de tener productos sustitos a los productos que en su momento fueron los que más divisas generaron al país. Aunque el comportamiento de la tasa de crecimiento de las exportaciones hacia ese destino tiene un comportamiento inestable. La tendencia que guarda es a estabilizarse en tasas de crecimiento muy pequeñas, año con año.  Puesto que desde el año 2000, estas cada vez son menores.

Por su parte del producto que ha tenido mayores tasas de crecimiento, en valores superiores al 200% en los años 2000 y 2001, tiene una tendencia a disminuir, pero a estabilizarse en tasas de crecimiento moderadas, superiores al 10% pero inferiores al 20%, lo cual es bastante aceptable. El hecho de que las tasas de crecimiento sean altas pero en valores inferiores al año anterior (en 2002 fue de 90%, pero en 2001 de 294%) puede estar indicando que el mercado se puede empezar a saturar del producto y una sobre oferta podría crear una disminución en su precio. Otro aspecto importante a mencionar en este caso lo constituye el hecho de que para 1999, los Estados Unidos representaban el 2.1% del destino de las exportaciones de este producto y para 2002 el 25.3%.

 

En el ámbito del empleo y salarios

Sobre la base de la encuesta de condiciones de vida ENCOVI 2000, y sobre la base de la tasa de crecimiento de la producción de estos productos se estima que a 2003, la economía campesina abarcaba anualmente cerca de 88.1 millones de jornales y meses de empleados fijos, lo cual representaba un flujo de salarios pagados en dinero por valor de US$ 166.8 millones. Distribuidos de la manera siguiente:

 

Consolidado del ingreso en jornales, pagos a destajo y salarios anuales a 2003
	nivel de pobreza en US$
producto	pobreza extrema	pobres	no pobres	Totales
banano	373,721	7,921,992	47,417,673	55,713,386
café	806,403	12,477,897	86,046,932	99,331,231
platano	145,503	2,184,317	9,464,728	11,794,548
totales	1,325,627	22,584,205	142,929,333	166,839,165

Fuente: elaboración propia sobre la base de ENCOVI 2000 y Fao

 

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, el café representa cerca del 60% de los jornales y salarios pagados anualmente, mientras que el banano el 33% y el platano 7%, asimismo la mayoría de salarios son pagados a personas consideradas no pobres 85.6%, 13.5% para pobres y 0.9% para personas en situación de pobreza extrema. Previo a la obtención de posibles estimaciones es preciso aclarar que el hecho de que estos tres productos representen una cantidad considerable de salarios y jornales pagados, no significa precisamente que por la apertura comercial que Estados Unidos hizo a Guatemala se hayan obtenido, pero si es correcto afirmar que: la forma en que obtuvimos la apertura comercial a la mayor economía del mundo[9] presenta desafíos en términos de oportunidades y amenazas.

De ello se puede concluir que:

• Estados Unidos cada vez representa una mayor proporción de las exportaciones de banano y por ende una fuerte suma en remuneraciones a las familias campesinas, sin embargo la tendencia a que crezcan esas exportaciones es negativa, pues la tendencia que muestra la evolución de las tasas de crecimiento es a disminuir. Ello plantea un desafío para el país en una amenaza de no perder ese volumen de ingresos.

• El café a pesar que ha sufrido una crisis de precios, representa la mayoría de ingresos para las familias campesinas que se dedican a la producción de productos exportables. Considerando que sus tasas de crecimiento (en términos de exportaciones a Estados Unidos) son ambivalentes, plantea una debilidad para la política pública en el sentido de proteger el enorme costo que podría tener para los hogares campesinos perder esa fuente de ingreso.

• El plátano representa menores ingresos para las familias campesinas a diferencia de los dos productos anteriores, pero con la diferencia que ha obtenido importantes tasas de crecimiento en sus exportaciones, lo cual plantea el desafío de aprovechar esta ventana que se abre, pero sin descuidar que las exportaciones se concentren en pocos productos.

No existe una política comercial agrícola por parte del Estado que propicie una diversificación de la producción, aumento de la competitividad de los productos que más se exportan y del total de ellos.