Observatorio Economía Latinoamericana. ISSN: 1696-8352
Brasil

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INOVAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: IMPLANTAÇÃO DA NOTA FISCAL DE SERVIÇOS ELETRÔNICA NO MUNICÍPIO DE RIO BRANCO – ACRE - BRASIL*

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1 INTRODUÇÃO

O desenvolvimento dos modelos de Gestão Pública nas últimas décadas, a nível mundial, demonstra de forma reiterada a imprescindibilidade de métodos inovadores em seus setores e serviços, de forma a atender as necessidades advindas da sociedade contemporânea, dispostas em dinâmicas cada vez mais pluralistas.
De certo que a Administração Pública, no Brasil, não se faz diferente dessa realidade, entretanto, ao passo que se precisa inovar no setor público para satisfazer essa demanda, esta também carece de meios e ferramentas inovadoras que implementem à sua arrecadação, de modo a evitar a evasão de receitas e garantir os recursos necessários para subsidiarem a disponibilização de serviços e bens públicos para a sociedade, bem como para a execução de políticas públicas que corroboram para o desenvolvimento do país.
Não obstante às limitações de cunho orçamentário e financeiro, os princípios constitucionais1 aplicáveis à administração pública no Brasil, que existem para garantir a efetivação de serviços públicos eficientes e promoção do bem comum, em determinadas circunstancias, acabam sendo os mesmos a gerarem fatores limitadores para o processo de Inovação, o que torna esse ambiente ainda mais desafiador.
Desta forma, o presente estudo tem por objetivo analisar a implantação - ocorrida no ano de 2014 - da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica no Município de Rio Branco - capital do Estado do Acre, enquanto ferramenta de inovação na Administração Pública Municipal, no que tange os impactos ocorridos na arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) nos anos 2014, 2015 e 2016, e a efetivação da legislação municipal concernente à Substituição Tributária em decorrência desta implantação. Para tanto, parte-se da hipótese que a implantação da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica no Município de Rio Branco proporcionou um aumento considerável na arrecadação do ISSQN nos anos supracitados.
Assim, este artigo está dividido em cinco seções, inicia-se por esta introdução, sucedida pela segunda seção que dispõe acerca da Inovação no Setor Público. A terceira seção discorre sobre a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica e a legislação afeta. Em seguida, a quarta seção apresenta a metodologia aplicada. Os resultados e discussões são dispostos na quinta seção, conseguinte as conclusões são discorridas.

2 NOTA FISCAL DE SERVIÇOS ELETRÔNICA: ASPECTOS GERAIS

Nos últimos anos, os países têm buscado modernizar seus sistemas de gestão de modo a reunir as condições necessárias para que o Estado possa atuar na economia e sociedade, ofertando os bens públicos (educação, saúde, segurança pública, etc.) de forma mais eficiente, assumindo, assim, seu papel de indutor do desenvolvimento.
Corroborando essa afirmação, Winn e Zhang (2010) demonstram que, de modo geral, todas as grandes potências mundiais tiveram uma preocupação em modernizar seus sistemas de tributação, principalmente no que se refere ao processo de disponibilização de sistemas eletrônico de emissão de notas fiscais. Conforme Quest e Sharma (2009), não apenas o setor privado está se utilizando de sistemas de informação modernos na gestão comercial e de produção. Para os autores, a administração pública também passa a se utilizar desses mecanismos com o intuito de melhorar seus processos de gestão.
O processo de modernização da Administração Pública, num sentido lato, tem como premissa a implementação de mecanismos inovadores que contribuam para que as ações do Estado se concretizem de forma eficiente e com agilidade, principalmente, no que concerne ao atendimento das demandas do cidadão, já que estes apresentam, na maioria das vezes, insatisfação quanto a atuação do poder público.
Partindo dessa premissa, Mulgan & Albury (2003, p. 3), afirmam que a inovação no setor público tem sido definida como a “criação e implementação de novos processos, produtos, serviços e métodos de entrega, que resultam em significativas me­lhorias na eficiência, eficácia ou qualidade dos resultados”.
Nesta discussão, enquadra-se a Nota Fiscal Eletrônica de Serviços como ferramenta de inovação capaz de impactar de forma positiva no processo de arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN). Winn e Zhang (2013, p. 49) asseveram que:

 O uso da nota fiscal eletrônica é uma tendência dos governos pelo incremento do poder de monitoramento do estado ao pagamento de impostos e aumento da competitividade global nos locais onde é implantado. Na Europa, as autoridades fiscais identificaram vários caminhos para o aumento da eficiência nos negócios europeus mediante o uso de um sistema de notas fiscais eletrônicas em larga escala. Dentre os benefícios listados estão: i) o aumento da competividade pelo incremento da produtividade e satisfação do cliente; ii) alcance de substanciais reduções de custos através da redução do trabalho manual, material e custos de transporte, iii) aumento do fluxo de caixa pela redução de perdas de créditos face o aumento da automação no processamento de pagamentos. A China também teve seu projeto de informatização de sua nota fiscal. O governo central lançou “Golden Projects” para promover o desenvolvimento de sua infraestrutura e modernizar a entrega de serviços do governo em projetos nos anos 80 e 90 (1986-1990 e 1991-1996). Um desses projetos foi o Golden Tax Project, focado no uso da tecnologia da informação para aumentar a aplicação das leis tributárias.

Conforme Neto e Martinez (2016, p. 50), “[...] no Brasil as iniciativas de automatização da arrecadação começaram a surgir com o convênio ICMS de 156/94 que regulamentou e estabeleceu a obrigatoriedade do uso dos sistemas de automação [...]”. Com isso, os governos em todas as esferas buscaram acompanhar essa tendência da informatização da NFS-e, a fim de alcançar uma situação de eficiência da arrecadação do ISSQN. Para tanto, segundo Duarte (2009), passou-se a promover discussões a nível nacional, cujo intuito maior seria encontrar um ponto convergente entre a três esferas de governo que contribuísse para a integração administrativa, padronização e melhor qualidade da obtenção das informações visando uma maior eficiência do setor público. Como resultado, foram “aprovados dois protocolos de cooperação tecnológica em áreas do cadastramento (Projeto do Cadastro Sincronizado) e da Nota Fiscal Eletrônica” (BEZERRA, p. 20, 2010).
Para além dessa discussão, a implantação de um sistema de NFS-e contribui para a minimização dos custos para os pagadores de tributos, no caso do ISSQN, pois as prefeituras que oferecem os serviços, apresentam “o armazenamento das notas fiscais eletrônicas de serviços emitidas em seus próprios bancos de dados, oferecendo uma alternativa de redução de custos iniciais pela não obrigatoriedade na aquisição ou assinatura de uma mensalidade de software emissor de notas fiscais de terceiros” (NETO; MARTINEZ, 2016, p. 53).
Dessa forma, pode-se afirmar que a implementação dessa ferramenta além de contribuir para o aumento da eficiência na administração pública, no que diz respeito a sua atuação, sobretudo no processo de arrecadação tributária, influencia positivamente os processos internos das organizações privadas que passam a contar com um método informatizado para cumprir com suas obrigações frente ao Estado.

3 A NOTA FISCAL DE SERVIÇOS ELETRÔNICA E A LEGISLAÇÃO CORRELATA
 
A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu Art. 1562 , inciso III, a competência tributária dos municípios quanto ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN).
No âmbito do município de Rio Branco, este imposto foi criado por meio da Lei nº 1.508 de dezembro de 20033 , que dispõe sobre o Código Tributário do Município, hoje, ele representa cerca de 75% (setenta e cinco por cento) da receita tributária deste município.
O ISSQN tem como fato gerador à prestação de serviços, por pessoa física ou jurídica, com ou sem estabelecimento fixo, de serviço não compreendido na competência dos Estados e do Distrito Federal. O imposto incide também sobre o serviço proveniente do exterior do País ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior do País, ressalvadas as suas exceções legais. Considera-se prestado O serviço e o imposto devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domicílio do prestador, com algumas hipóteses de exceção, sendo o estabelecimento prestador, o local onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar serviços, de modo permanente ou temporário.
Desta forma, o contribuinte do imposto é o prestador do serviço, passando este à obrigatoriedade da emissão de nota fiscal exigida pela Administração Pública Municipal. Sendo o ISSQN retido na fonte pelos tomadores dos serviços prestados por profissional autônomo ou empresa, inscritos ou não no Cadastro Mobiliário de Contribuintes, portanto, responsáveis pelo recolhimento do imposto. Excluído desta regra, aquele cujo regime de recolhimento do ISSQN seja anual.
Neste âmbito, por força do Art. 59, §1º 4, do Código Tributário do Município, existe a previsão do Substituto Tributário, que é a terceira pessoa responsável pelo pagamento do tributo, que embora não tenha realizado o fato gerador, está vinculado àquele que tenha executado o serviço. Posteriormente, a Lei Complementar nº 03 de 17 de setembro de 2013, institui a substituição tributária para o ISSQN no município de Rio Branco, determinando em seu Art. 1º, um rol extensivo de todos os responsáveis em proceder à retenção e o recolhimento do referido imposto em relação aos serviços tomados.
Toda a sistemática de escrituração, declaração e emissão de Nota Fiscal (física) do ISSQN era realizada por parte dos Contribuintes manualmente, necessitando o comparecimento ao Fisco Municipal em cada uma das etapas, o processo consistia na escrituração dos livros de ISSQN, posteriormente era realizado um mapa de Declaração Mensal e solicitado ao Fisco a Autorização para Impressão de Documentos Fiscais (AIDF). Conseguinte, todo o lançamento do ISSQN por parte do Fisco Municipal era na sua totalidade consubstanciado na informação do contribuinte, quase nunca passivo de monitoramento por inexistência de meios para tanto, o que ocasionava quase que a inexistência da respectiva retenção pelo substituto tributário, tornando obsoleta a literalidade da lei tributária municipal. Ademais, as empresas enquadradas no SIMPLES Nacional não eram monitoradas, pelo fato de se tratar de um regime tributário para micro e pequenas empresas, no qual seu recolhimento é realizado em uma única guia de declaração, para todos os tributos federais, estaduais e municipais, o que ocasionava uma considerável evasão de receita para o cofre público municipal por parte destas empresas. 
Entretanto, em 01 de janeiro de 2014, entrou em vigor no Município de Rio Branco a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e), instituída pela Lei nº 2.025 de 13 de dezembro de 2013, e regulamentada pelo Decreto nº 2.248 de 18 de dezembro do mesmo ano, os quais dispõem acerca de seu conceito, características, meios de utilização, obrigatoriedade, e tudo aquilo que lhe é peculiar.
Sendo assim, a NFS-e nasce como uma ferramenta de inovação tecnológica para substituir todo o processo manual e arcaico que era utilizado para a gestão do principal tributo do município o ISSQN, visando, melhorias substanciais acerca da gestão tributária do Município; integração do fisco e o contribuinte; e em principal, simplificação das rotinas tributárias e as obrigações acessórias dos contribuintes, impostas pela legislação tributária municipal.
Portanto, esta passa a substituir a Nota Fiscal em papel (física), porém, com cronograma de adesão obrigatória para todos para os prestadores dos serviços que tenham suas atividades enquadradas nos itens e subitens da lista de serviço do anexo I da Portaria Municipal nº 02 de 06 de janeiro de 2014.
Por definição, a NFS-e é um documento exclusivamente digital, emitido e armazenado eletronicamente por meio da internet e serve para registrar e documentar uma operação de prestação de serviço, conforme preconiza o Art. 1º 5 da lei supracitada, dispensando em seu Art. 2º 6 a escrituração no livro de Registro de ISSQN, bem como a Declaração Mensal de Serviços, tendo em vista que todas as informações inerentes a este processo permanecerão pelo prazo de 05 (cinco) anos para consulta em meio digital. 
Neste arcabouço, a NFS-e é obrigatória para todos os prestadores de serviços, sendo a sua adesão irrevogável, com a respectiva autorização efetuada pelo Fisco Municipal, mas para tanto, os contribuintes deverão estar devidamente cadastrados no Cadastro Econômico deste município.
De forma patente, a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica – NFS-e no município de Rio Branco inova os serviços referentes ao ISSQN, onde se destacam as principais características deste sistema:

Destacam-se ainda, enquanto inovação na Gestão Tributária Municipal, alcançadas por meio da NFS-e: os Serviços quando a operação estiver sujeita a retenção na fonte, o sistema de forma automática informará a responsabilidade pelo recolhimento do imposto; Retenções federais também podem ser registradas no sistema, onde o cálculo será efetuado automaticamente, através da inserção da respectiva alíquota para INSS/Contribuição Previdenciária, PIS, COFINS, CSLL e IRRF; Emissão de NFS-e por empresa enquadrada no Simples Nacional, porém, com serviço prestado para um Substituto Tributário, haverá, portanto, retenção na fonte; e se tratando de Regimes de Tributação diferenciados como Isenção, Imunidade e/ou ISSQN fixo, as empresas poderão emitir NFSE normalmente, pois, neste caso o sistema não irá gerar o ISSQN variável ou o ISSQN fixo.
Ademais, para uma maior segurança neste processo, a NFS-e é passível de cancelamento por parte do emitente antes do pagamento do imposto, diretamente no sistema no prazo regulamentar definido na legislação municipal, e após o pagamento do imposto, por meio de processo administrativo junto ao Fisco Municipal.
Outra garantia no âmbito da segurança, é a emissão do Serviço Provisório de Serviços (RPS), enquanto documento provisório para registro de uma operação de serviço, a ser utilizado nos casos em que haja impedimento da emissão on-line da NFS-e, a saber, situações de contingência. E, a Declaração Mensal Eletrônica de Serviços – DMS-e, a qual deverá ser utilizada para a declaração de Notas Fiscais convencionais e outros documentos que registrem prestações de serviços tomados de prestadores de serviços, e para declarar a receita de serviço de contribuintes com regime especial de ISSQN, não emitentes de NFS-e, cujo faturamento é apurado através da declaração de dados contábeis ou financeiros.

4 METODOLOGIA

Por definição a inovação envolve a criação de algo que ainda não existe. Para Schumpeter (1984) a inovação é um processo que promove contínuas transformações, quando implementado, sendo considerada pelo autor como o motor do desenvolvimento, já que destrói de dentro para fora as antigas estruturas pela geração de novos arranjos, sejam produtivos ou institucionais, num processo caracterizado como “destruição criadora”.
Deste modo, esta pesquisa exploratória tem por objetivo analisar a implantação - ocorrida no ano de 2014 - da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica no Município de Rio Branco - capital do Estado do Acre, enquanto ferramenta de inovação na Administração Pública Municipal, no que tange os impactos ocorridos na arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) nos anos 2014, 2015 e 2016, e a efetivação da legislação municipal concernente à Substituição Tributária em decorrência desta implantação.
Para tanto, inicialmente foi realizada uma cuidadosa pesquisa bibliográfica consubstanciada em material literário contido em livros de corrente majoritária, artigos científicos de relevância internacional que versam sobre Inovação na Administração Pública e Modelos de Gestão Pública, bem como toda a legislação do Município de Rio Branco que instituiu, regulamentou e/ou alterou a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica, o ISSQN, e a Substituição Tributária.
Posteriormente, foram analisados os recursos da ferramenta da Nota Fiscal Eletrônica on-line, no sítio http://www.e-nfs.com.br/riobranco/index.jsp, para identificar as inovações do processo deste serviço, promovendo um comparativo com o Serviço de Emissão da Nota Fiscal anterior à implantação, por meio da análise de Demonstrativos de Autorização para Emissão de Nota Fiscal, no Sistema de Administração Tributária (AGATA), hoje em desuso.
Conseguinte, foram coletados dados junto ao Município de Rio Branco, cito Demonstrativos Mensais de Arrecadação por código de receita e Relatórios Contábeis de Arrecadação Anual, ambos do Sistema de Gestão Integrada – WebPúblico; Relatórios no Sistema da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica; e Demonstrativos do Sistema de Administração Tributária (AGATA).
E por fim, os dados supramencionados foram sistematizados em planilhas Excel, e demonstrados por meio de gráficos, cujos resultados são apresentados na próxima seção.

5 RESULTADOS E DISCUSSÕES

Ao analisarmos os dados constantes na Tabela 1, no que tange o demonstrativo de arrecadação do Imposto Sobre os Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), representando o valor da arrecadação do ano anterior à implantação da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e) no município de Rio Branco, ou seja, em 2013, infere-se desta arrecadação um total de R$ 43.667.135,21 (quarenta e três milhões, seiscentos e sessenta e sete mil, cento e trinta e cinco reais e vinte e um centavos), em comparação com a arrecadação no ano posterior a esta implantação, cito 2014, onde perfaz um valor total de R$ 60.365.303,98 (sessenta milhões, trezentos e sessenta e cinco mil, trezentos e três reais e noventa e oito centavos), temos um aumento significativo nesta arrecadação, representando 38% a mais nesta receita tributária.
Observa-se também, que a arrecadação continuou em alta nos anos subsequentes, 2015 e 2016 – este último ainda não representado em sua totalidade, por não haver encerrado o exercício –, insta salientar que muito embora os exercícios de 2015 e 2016 terem sido expressamente impactados por uma crise econômica no âmbito e proporções de ordem nacional, ainda assim houve um crescimento na arrecadação, há de se destacar que fato gerador do imposto responsável por esta receita é a prestação de serviços.

De igual relevância, é o comparativo mensal e acumulado dos anos 2015 e 2016, do qual denota que exceto pelo mês de janeiro de 2016, nesse ano mensalmente, toda a arrecadação acumulada representou aumento desta receita.
Com vistas a Figura 1, destaca-se que no tocante à arrecadação mensal do ISSQN possui um equilíbrio de valores, portanto, a queda brusca ocorrida em fevereiro de 2015 apresenta-se como fator atípico nesta arrecadação, explicando-se pelas enchentes ocorridas neste período – o que ensejou decretação de estado de calamidade –, bem como pela mudança de sistema operacional, quando o Sistema de Administração Tributária (AGATA) é sucedido pelo Sistema de Gestão Integrada (WebPúblico).

Na Figura 2, resta demonstrado que o ISSQN quando comparado anualmente, apresentou nos anos 2013 e 2014 uma arrecadação realizada maior do que aquela prevista no orçamento anual. Em 2015 realizou arrecadação menor do que à previsão orçamentária, e neste exercício atual – 2016, pela projeção de receita, o realizado estará maior em detrimento daquele previsto.

Da participação anual do ISSQN na arrecadação municipal da receita própria em 2013 – ano anterior à implantação da NFS-e, em conformidade com a Figura 3, expressa que o ISSQN representa 25% (vinte e cinco por cento) do total desta receita, considerando em valores monetários o total da Receita Municipal de R$ 610.418.984,23 (seiscentos e dez milhões, quatrocentos e dezoito mil, novecentos e oitenta e quatro reais, e vinte e três centavos), apresentando-se a Receita Municipal sem repasse – receita própria – com o valor de R$ 172.647.336,70 (cento e setenta e dois milhões, seiscentos e quarenta e sete mil, trezentos e trinta e seis reais, e setenta centavos), neste âmbito, o ISSQN perfez o valor global de R$ 43.667.135,21 (quarenta e três milhões, seiscentos e sessenta e sete mil, cento e trinta e cinco reais, e vinte e um centavos).
Do mesmo modo, ao analisarmos a Figura 4, na qual é demonstrada a participação anual do ISSQN na arrecadação municipal da receita própria em 2014, posterior à implantação da NFS-e, observa-se que houve um aumento substancial nesta participação, de modo que o ISSQN passou a representar 49% (quarenta e nove por cento) do total desta receita. Neste cenário, temos a Receita Municipal no valor total de R$ 495.539.457,10 (quatrocentos e noventa e cinco milhões, quinhentos e trinta e nove mil, quatrocentos e cinquenta e sete reais, e dez centavos), a Receita própria no valor de R$ 123.469.264,22 (cento e vinte e três milhões, quatrocentos e sessenta e nove mil, duzentos e sessenta e quatro reais, e vinte e dois centavos), e o ISSQN no total de R$ 60.365.303,98 (sessenta milhões, trezentos e sessenta e cinco mil, trezentos e três reais, e noventa e oito centavos).
Considera-se ainda no comparativo da receita municipal em 2013 e 2014 que, em 2014 ocorreu uma grande supressão de receita no que tange os repasses para este município, vê-se também que houve uma queda na arrecadação da receita própria, porém, um crescimento em 38% na arrecadação do ISSQN.
Isto posto, evidencia-se com clareza tanto o aumento da arrecadação do ISSQN em valores monetários, quanto à sua participação anual na receita própria municipal, ante a implantação da ferramenta de inovação tecnológica Nota Fiscal de Serviços Eletrônica - NFS-e, no município de Rio Branco.  

6 CONCLUSÕES

Diante do cenário, deste estudo de caso acerca da implantação da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica no município de Rio Branco, restou demonstrado de forma clara que, esta ferramenta de inovação tecnológica corroborou para o aumento significativo da arrecadação do ISSQN nos anos 2014, 2015 e 2016, muito embora considerando o impacto sofrido na prestação de serviços deste município ante a crise econômica instaurada em nosso país.
Ademais, foram verificados os grandes avanços alcançados por meio desta inovação, que hoje subsidiam a Gestão Tributária deste município consoante o ISSQN, tanto do ponto de vista da relação fisco-contribuinte, no que tange o controle e pluralidade de serviços disponibilizados e facilitados por esta ferramenta, quanto à ampliação dos meios de arrecadação – aqui citamos como exemplo a efetivação da substituição tributária –, bem como o aperfeiçoamento dos processos de controle e monitoramento fiscais, resultando no combate no combate a sonegação e fraudes fiscais.
Neste diapasão, foram constatadas ainda, as facilidades e as praticidades no tocante ao processo on-line para o contribuinte: melhoramento no ambiente de negócios; aumento da competitividade entre as empresas; simplificação do cumprimento das obrigações acessórias; redução dos custos com a dispensa de emissão e armazenamento de documento em papel; melhoria e aperfeiçoamento dos processos internos de faturamento e logística operacional; minimização de hipóteses de erro de escrituração no registro da NFS-e – uma vez que os cálculos são automáticos; comunicação direta e on-line com o fisco municipal, independente do local que o contribuinte estiver, e certamente outros desdobramentos positivos oriundos destas facilidades.

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Recibido: 20/03/2017 Aceptado: 27/03/2017 Publicado: Marzo de 2017

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