Monique Helen Cravo Soares Farias*
Cleber Assis dos Santos**
Universidade do Estado do Pará y Universidade Federal de Viçosa
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Resumo
A consolidação do paradigma da sustentabilidade como norteador do desenvolvimento impõe como um de seus desafios a construção de arranjos de governança, que congreguem as diferentes abordagens, atores sociais e institucionais para a necessária revisão das políticas públicas. As políticas de meio ambiente que garantem a qualidade ambiental esperada pelo desenvolvimento sustentável possuem protagonismo nesse processo. Este artigo tem como objetivo apresentar e caracterizar a utilização do ICMS Ecológico, evidenciando a implementação desta política no Estado do Pará. O ICMS Ecológico possui a função de prover condições que busquem minimizar ou eliminar os problemas ambientais, pois se embasa num incentivo dado aos municípios que buscam alternativas de gestão ambiental. No Estado do Pará, a política - que foi incorporada normativamente em 2012, aplicada efetivamente em 2013, com efeitos a partir de 2014 - ganhou contornos próprios, com características inovadoras, voltadas especificamente para a redução e o controle do desmatamento.
Palavras-chave: Conservação, Desenvolvimento, Desmatamento, Política, Sustentabilidade.
SUSTAINABILITY AND PUBLIC POLICIES IN PARÁ STATE: ANALYSIS OF ECOLOGICAL ICMS
ABSTRACT
The consolidation of the sustainability paradigm as the guiding development imposes as one of its challenges to building governance arrangements, which bring the different approaches, social and institutional actors for the necessary revision of public policies. The environmental policies that ensure the expected environmental quality for sustainable development has leading role in this process. This article aims to present and characterize the use of the Ecological ICMS, showing the implementation of this policy in the Pará State. The Ecological ICMS has the function of providing conditions to minimize or eliminate the environmental problems, because it is based in an incentive given to municipalities those seeking environmental management alternatives.
KEY WORDS: Conservation, Development, Deforestation, Policy, Sustainability.
Para citar este artículo puede uitlizar el siguiente formato:
Monique Helen Cravo Soares Farias y Cleber Assis dos Santos (2017): “Sustentabilidade e políticas públicas no estado do Pará: análise do ICMS ecológico”, Revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, Brasil, (enero 2017). En línea:
http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/17/icms.html
http://hdl.handle.net/20.500.11763/br17icms
Introdução
Para Moura (2015), a importância da questão ambiental tem aumentado de maneira exponencial entre atores públicos. Particularmente na última década, diversas esferas do governo passaram a considerar o problema como uma questão de Estado e vêm atribuindo a ela sua devida importância. Não obstante, pode-se constatar claramente uma disparidade entre o nível de comprometimento das instâncias inferiores de governo, quando comparadas às esferas mais altas. Por lidarem com incentivos localizados e de curto prazo, os governos locais, nesse caso os municípios, têm sistematicamente encontrado dificuldades em incorporar macroproblemas estruturais, tal como a questão ambiental, em suas agendas, independentemente do nível de comprometimento de seus atores políticos.
Moura & Bezerra (2014) apresentam que a consolidação do paradigma da sustentabilidade como norteador do desenvolvimento impõe como um de seus desafios a construção de arranjos de governança, que congreguem as diferentes abordagens, atores sociais e institucionais para a necessária revisão das políticas públicas e garantam a qualidade ambiental esperada pelo desenvolvimento sustentável.
Segundo Euclydes (2013), a política ambiental brasileira se fundamenta em dois tipos de mecanismos: o conhecido como “comando e controle” e os instrumentos econômicos de gestão. Por mecanismos de “comando e controle” entende-se o conjunto de regras definidas para o uso dos recursos ambientais, o estabelecimento de padrões de emissão de poluentes para fontes específicas, a concessão de licenças para atividades potencialmente poluentes, o controle de equipamentos, processos, insumos, produtos, entre outros. Já os instrumentos econômicos relacionados à política ambiental se referem a práticas como a instituição de tributos referentes aos impactos ambientais ou a criação de incentivos fiscais para estimular o empreendedor a tomar medidas ambientalmente adequadas.
A conhecida política tributário-ambiental do ICMS Ecológico, caracterizada como uma modulação dos critérios de transferência da parcela de receitas do ICMS pertencente aos Municípios, vem sendo adotado por inúmeros estados brasileiros (atualmente 17 estados da Federação). Cada um deles define a política em acordo com as realidades locais, estabelecendo diferentes critérios para repartição de receitas (MERLIN & OLIVEIRA, 2016).
Apresentam Monte & Silva (2009) que o repasse do ICMS (Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações) aos municípios foi instituído na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 158, inciso IV. Ela determina que o Estado tenha direito a 75% do valor arrecadado, enquanto os 25% restantes são destinados aos municípios, conforme dispuser a lei estadual.
O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços, em seu aspecto ecológico, é um mecanismo de inclusão de aspectos relativos à proteção ambiental nas políticas públicas. A Lei nº 11.038/2007 define que uma cota parte do ICMS seja repartida aos municípios de acordo com a existência de áreas indígenas; áreas alagadas por barragens, com usinas estabelecidas em outros municípios; e áreas de unidades de conservação, devidamente registradas e regulamentadas (RIBEIRO et al., 2013).
Fonseca et al. (2015) explicam que o ICMS Ecológico possui a função de prover condições que busquem minimizar ou eliminar os problemas ambientais, pois se embasa num incentivo dado aos municípios que buscam alternativas de gestão ambiental. Não é um aumento da alíquota já existente ou um novo tributo, mas uma alternativa para aumentar o repasse da Cota-parte do ICMS a partir da preservação ambiental. Ele nasceu sob a égide de compensar os municípios pela restrição de uso do solo em locais protegidos (unidades de conservação e outras áreas de preservação específicas), uma vez que algumas atividades econômicas são restritas ou mesmo proibidas em determinados locais a fim de garantir sua preservação.
Assim, para melhor compreensão da temática, este artigo tem como objetivo apresentar e caracterizar a utilização do ICMS Ecológico, evidenciando a implementação desta política no Estado do Pará.
O Desenvolvimento de Políticas Ambientais no Brasil
O processo crescente da degradação ambiental no mundo e a pressão de organismos internacionais fizeram com que medidas de controle fossem tomadas no Brasil e os instrumentos de gestão ambiental em nosso país começaram a se tornar realidade. De acordo com a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) – Lei nº 6.938/81 – os instrumentos de gestão ambiental são considerados os mecanismos utilizados pela administração pública com o intuito de alcançar os objetivos da política ambiental (BARROS et al., 2012).
A Política ambiental, de acordo com Macedo (2002 apud Nascimento, 2013), consiste no conjunto de metas e instrumentos que procuram diminuir os impactos negativos da ação do homem sobre o meio ambiente. Fundamentada na teoria econômica, a política ambiental toma como base as externalidades para o meio ambiente, os custos sociais e privados a fim de mensurar e instituir os mecanismos que sirvam como base para os gestores em suas decisões. Assim, recompensa os gestores que estimulem a redução ou eliminação das externalidades, bem como pune os que não a respeitem.
Para Ribeiro & Ferreira (2011), embora o Brasil possua uma legislação bem avançada, se comparada a outros países em desenvolvimento, para atingir os objetivos de crescimento, significa investir em políticas que podem comprometer o meio ambiente. Atualmente discute-se o uso de instrumentos econômicos como um mecanismo de política pública capaz de conciliar as estratégias de desenvolvimento econômico e uso racional dos recursos naturais. A aplicação de recursos procedentes das tributações permite o financiamento de políticas ambientais, em alguns países mais industrializados. Estas medidas visam também proteger a natureza em decorrência das atividades econômicas.
Moura & Bezerra (2014) explanam que a governança promotora do desenvolvimento sustentável deve ser vista como a capacidade de inserção da ideia de sustentabilidade no conjunto das políticas públicas e em suas interrelações. A visão setorial que tem dominado o ambientalismo no Brasil levou a um apartamento e, às vezes, a um conflito entre a implementação das ações e dos instrumentos da política ambiental e as demais políticas públicas. No Brasil, observam-se alguns avanços nas últimas décadas, já que a concepção da política ambiental e o exercício de muitos de seus instrumentos atendem a práticas democráticas e de descentralização.
Os Instrumentos Econômicos da Política Ambiental
Destaca Moura (2015) que o principal objetivo dos instrumentos econômicos tem sido o de transferir aos produtores os custos e perdas ocasionados pelas externalidades ambientais negativas aos seus causadores, tanto aqueles envolvidos em seu processo produtivo, quanto àqueles que participam do mesmo como consumidores. Os instrumentos de incentivo econômico são inúmeros, cabendo uma série de vantagens e desvantagens a cada um. Todos esses instrumentos têm como objetivo a mudança de comportamento dos usuários desses recursos, de modo que incluam em seus custos os aspectos ambientais das atividades poluidoras.
Nascimento et al. (2013) expõem que os instrumentos econômicos proporcionam incentivos monetários ou financeiros para a ação voluntaria dos agentes responsáveis, e para a proteção ao meio ambiente, com a finalidade de melhorar a qualidade ambiental, sendo que sua aplicação deve ser realizada de forma gradual, a fim de estabelecer capacidades políticas, legal e institucional, onde se obtenha uma forma de melhorar a eficiência da política ambiental. Ao fornecer incentivos ao controle da poluição ou de outros danos ambientais, os instrumentos econômicos permitem que o custo social de controle ambiental seja menor e podem ainda fornecer aos cofres do governo local a receita de que tanto necessitam. Assim, no Brasil os instrumentos econômicos são mais utilizados como uma abordagem complementar e mais eficiente do que os tradicionais instrumentos de comando e controle, pois a disposição de receber é maior que a disposição de pagar.
Este trabalho resultou de uma pesquisa exploratória sobre a temática da gestão da sustentabilidade aliada ao desenvolvimento de políticas públicas. A abordagem exploratória foi direcionada para analisar a implementação do ICMS Ecológico, evidenciando sua repercussão como política ambiental. Para Gil (1994), as pesquisas exploratórias têm como principal finalidade desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, com vistas à formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores.
Como etapa de desenvolvimento, a pesquisa realizou investigações por meio da análise de artigos científicos, legislações e relatórios e publicações institucionais. As informações referentes à implantação e desenvolvimento do ICMS Ecológico no Estado do Pará foram obtidas a partir da base de dados da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS/PA).
Resultados
5.1 Conceito de ICMS Ecológico
Franco & Figueiredo (2011) definem que ICMS é a sigla do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação. É conhecido em resumo como Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). É um imposto estadual pago sobre o consumo, embutido nos preços, que é a principal fonte de arrecadação de impostos dos estados.
Trata-se de um imposto suportado pelo consumidor, na medida em que este realiza seu consumo de mercadorias e serviços. Ele é arrecadado pelo estado e dividido entre este (75%) e os municípios (25%), conforme estabelecido pelo art. 158 da Constituição da República. Também segundo disposição constitucional, desses 25% que devem ser repassados aos municípios, o mínimo de 75% deve ser distribuído segundo o valor adicionado fiscal (VAF), sendo a distribuição do restante passível de definição pelos estados (EUCLYDES, 2013).
Pinto et al. (2015) apresentam que o repasse do ICMS Ecológico aos municípios surgiu da possibilidade dos Estados criarem critérios legais para a destinação de até 1/4 dos 25% dos valores do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) arrecadados. Assim, até 6,25% do ICMS arrecadado nas unidades da federação pode tornar-se ICMS Ecológico e ser utilizado como ferramenta de incentivo à proteção da natureza e manutenção da biodiversidade.
O ICMS Ecológico tendo por finalidade a compensação dos municípios por preservarem locais protegidos (unidades de conservação e outras áreas de preservação específicas), posto que isso pudesse servir de incentivo à restrição de determinados tipos de expansão (seja econômica como territorial urbana), ou seja, é um incentivo e bonificação, quanto mais área preservada maior seria o valor arrecadado. Obviamente percebe-se que o ICMS ecológico é do que um instrumento de política pública ambiental preservacionista (LOVATTO; ROCHA, 2016).
5.2 Benefícios de ICMS Ecológico
O ICMS Ecológico, para Franco & Figueiredo (2015), atende a vários requisitos de um instrumento de política ambiental, pois pode ser facilmente implementado, e é adaptado à estrutura brasileira institucional e legal, sem aumentar a carga tributária. Além do papel compensatório, a aplicação desse instrumento tem sido uma experiência promissora, a merecer estudos e aprimoramentos. O ICMS Ecológico tem contribuído para ampliar as iniciativas dos municípios na conservação de espaços naturais e no saneamento ambiental, bem como para desenvolver e articular a gestão ambiental municipal e estadual. Este instrumento vem ganhando importância dentro do Brasil e já é realidade em grande parcela dos Estados do Brasil.
Rodrigues (2014) ressalta que, para dar resposta às reivindicações dos municípios que possuíam áreas preservadas, alguns estados passaram a instituir leis que proporcionassem alguma forma de compensação financeira aos municípios que apresentavam restrições ambientais ao uso produtivo de seu território, incluindo critérios ambientais para o repasse de parte daquele ¼ dos 25% do ICMS que cabe aos municípios. Destaca-se que a intenção inicialmente compensatória do ICMS Ecológico foi sendo paulatinamente ampliada e direcionada para a função incrementadora, tendo em vista o número de municípios que passaram a criar unidades de conservação e a implementar ações relacionadas à conservação ambiental, com a intenção de captar uma maior parcela dos tributos do ICMS.
5.3 Implantação do ICMS Ecológico no Estado do Pará
Apresentam Merlin & Oliveira (2016) que, no Estado do Pará, a política - que foi incorporada normativamente em 2012, aplicada efetivamente em 2013, com efeitos a partir de 2014 - ganhou contornos próprios, com características inovadoras, voltadas especificamente para a redução e o controle do desmatamento. A Lei Estadual n. 7.638, de 12 julho de 2012, ao instituir o ICMS Ecológico, alterou a forma de distribuição da quota-parte dos Municípios trazida pela Lei Estadual n. 5.645/91, acrescentando aos critérios já definidos um “critério ecológico”, a ser implementado de forma sucessiva, anual e progressiva.
O Decreto Estadual nº 775, de 26 de junho de 2013, que regulamenta a referida lei, determinou os critérios e indicadores de cálculo e distribuição da cota-parte referente ao ICMS Verde, a serem cumpridos e atingidos pelos municípios para que façam jus ao maior percentual de repasse do ICMS quanto ao critério ecológico. Os referidos critérios e indicadores estão dispostos no art. 4º do referido decreto e tem por base valores de performance ambiental como: Cadastro Ambiental Rural (CAR) (50%), redução do desmatamento (25%) e percentual de Áreas Protegidas e Especiais nos territórios municipais (25%).
Por atuar de forma sucessiva, anual e progressiva, sendo calculado e repassado aos municípios juntamente com as demais parcelas do ICMS, de acordo com os seguintes percentuais e cronograma:
Art. 3° (..)
I - 2% (dois por cento) referente ao ano-base 2012, calculado em 2013 e repassado em 2014;
II - 4% (quatro por cento) referente ao ano-base 2013, calculado em 2014 e repassado em 2015;
III - 6% (seis por cento) referente ao ano-base 2014, calculado em 2015 e repassado em 2016;
IV - 8% (oito por cento) referente ao ano-base 2015, calculado em 2016 e repassado em 2017. (PARÁ, 2013)
Dessa forma, destacam-se abaixo os valores de repasse ao estado do Pará desde o início de sua vigência:
Esses repasses têm em vista a aplicabilidade de recursos demonstrou em ações de compromisso e gestão ambiental, assegurando também a melhorias nas esferas social e econômica, uma vez que parte do ICMS Ecológico arrecadado pelos municípios seja repassada às comunidades locais, como incentivo remuneratório direto à conservação.
Considerações Finais
O ICMS Ecológico foi criado para estimular a adoção de práticas de conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável a partir da criação de um mecanismo compensatório para os municípios, promovendo assim o desenvolvimento econômico local, o estímulo à preservação ambiental e a utilização sustentável dos recursos naturais, gerando assim um modelo de gestão sustentável entre os estados e municípios. Também atua como grande incentivador à criação de áreas protegidas e melhoria e conservação daquelas já existentes, preservando assim suas florestas e mantendo a biodiversidade local.
Por esse motivo, destaca-se a necessidade e relevância no aprofundamento de estudos e pesquisas sobre a referente temática, tendo em vista a compreensão dos efeitos da referida política.
REFERÊNCIAS
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** Mestrando do Programa de pós-Graduação em Meteorologia Aplicada pela Universidade Federal de Viçosa (UFV).
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