Flávia Francinete Ferreira Machado
Fernanda Ferreira Machado
Altem Nascimento Pontes
Universidade do Estado do Pará
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RESUMO
As compras na administração pública brasileira, bem como, em todos os países do mundo, são necessárias para o bom desenvolvimento dos serviços oferecidos à população local. Todavia, é necessário que as compras sejam feitas não apenas de forma eficiente, mas de forma ecoeficiente, valorizando os bens e/ou serviços adquiridos pelos entes da administração pública. Alguns estados brasileiros têm se destacado por meio das compras feitas. Deste modo, este trabalho teve como objetivo comparar os dados das compras feitas pelos órgãos da administração pública brasileira, no período de 2012 a 2014, que estão inscritos no Portal de Compras do Governo Federal (Comprasnet), dando ênfase ao mais novo princípio da administração: a sustentabilidade. A análise foi feita a partir dos relatórios que estão para consulta pública no portal de compras, e através da nova ferramenta implementada no Comprasnet: o Departamento de Logística (DeLog). Primeiramente, foi observado que após dois anos de implantação do princípio da sustentabilidade, como critério para compras públicas, poucos Estados aderiram ao princípio, e mesmo assim, com valores muito discretos. Em uma segunda análise, foram comparados os valores das licitações feitas com e sem o critério de sustentabilidade, pelos Estados anteriormente analisados. Os resultados demonstram que é inconstante a participação dos estados que utilizam como critério de compra a sustentabilidade, já que os valores das compras sustentáveis, mesmo após já ter sido implementado o novo princípio, há exatos 5 anos, não chegam a 1% do total das compras.
Palavras-chave: Políticas Públicas, Licitações, Ecoeficiência, Sustentabilidade.
SUSTAINABLE PROCUREMENT CARRIED OUT BY THE ORGANS OF THE STATE OF PARÁ PUBLIC ADMINISTRATION
Abstract
Brazilian Government purchases, as well as in all countries of the world, are necessary for the
good development of the services offered to the local population. However, it is necessary that the purchases are made not just efficiently, but eco-efficient, valuing the goods and/or services purchased by the Management entities. Some Brazilian States have excelled through the purchases made. Thus, this study aimed to compare the data of purchases (2012 to 2014)
made by the agencies of the Public Administration, who are enrolled in the Federal Government's purchasing Portal – Comprasnet, giving emphasis to the new principle of Administration: the sustainability. The analysis was made from the reports that are for public consultation in the shopping portal, and through the new tool implemented in Comprasnet: DeLog (Logistics Department). First, it was observed that only after two years of implementation of the principle of sustainability, as a criterion for public procurement, little States joined at first and yet, with very discreet. In a second analysis, were compared the values of bids made with and without the criterion of sustainability, by the States previously analyzed. The results show that it is unstable to States that use as a criterion for purchase sustainability, and how insignificant the values of Sustainable shopping, even after having already been deployed the new principle to 5 years exactly, they do not reach 1% of total purchases.
Keywords: Public policy. Tenders. Eco-efficiency. Sustainability.
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Flávia Francinete Ferreira Machado, Fernanda Ferreira Machado y Altem Nascimento Pontes (2015): “Estudo comparativo entre compras anuais e compras sustentáveis realizadas pelas unidades da federação brasileira”, Revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, Brasil, (diciembre 2015). En línea: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/15/ecoeficiencia.html
INTRODUÇÃO
Em todo o mundo buscam-se formas mais justas e sustentáveis de existir, ou seja, padrões sustentáveis de produção e consumo, preservação dos recursos e redução das desigualdades sociais (BRASIL, 2014; PIGA e MANSANO, 2014). Para ocorrer o consumo é necessário que ocorra a compra, que pode ser conceituada como uma parte indispensável do departamento de materiais ou suprimentos, que tem por objetivo suprir as necessidades de materiais ou serviços, planejar os quantitativos e cumprir no momento certo com a quantia correta, averiguar se recebeu efetivamente o que foi comprado e promover o armazenamento (CDF, 2011).
Nas últimas décadas as compras públicas, inicialmente admitidas como formas de aquisição de bens e serviços necessários ao poder público, têm sido alçadas à condição de instrumentos de políticas públicas, ou seja, de ferramentas para a implantação de estratégias e decisões públicas, tendo diversas utilizações registradas para atingir objetivos políticos ao longo da história (FRAUNHOFER, 2005 apud MOREIRA e VARGAS, 2012). Para melhorar a ideia de compras, surgiram as compras sustentáveis que buscam estabelecer a afinidade de interesses numa missão comum – expandir a sustentabilidade desde a produção, distribuição, consumo até o descarte de seus produtos (PORTAL DAS COMPRAS SUSTENTÁVEIS, 2015).
O termo Ecoeficiência surgiu em 1996, definido pelo World Business Council for Sustainable Development (Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável) como a forma de produzir e fornecer bens e serviços competitivos no mercado com menor consumo de recursos naturais (água, energia, espaço físico, entre outros) e menor geração de poluentes (BANCO BRADESCO, 2015). A Ecoeficiência define-se no âmbito da poluição ambiental, e defende que um sistema ecoeficiente é aquele que consegue produzir mais e melhor, com menos recursos e resíduos (PRO-AMBIENTE, 2015). Sistemas ecoeficientes buscam reduzir os impactos ambientais através da adoção de posturas e equipamentos que otimizem as atividades das organizações (BANCO DO BRASIL, 2015).
Segundo o SEBRAE/MG (2008), para alcançar resultados em diferentes áreas e proporcionar o bem-estar da sociedade, os governos dispõem de políticas públicas que podem ser conceituadas como um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade. Para complementar o raciocínio, Paraná (2015) entende que políticas públicas são um grupo de programas, ações e atividades elaboradas pelo Estado, diretamente ou indiretamente, com a elaboração de entes públicos e privados, que pretendam assegurar determinado direito de cidadania, de maneira difusa ou para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico. O conceito mais difundido é o do cientista político Laswell que diz: “Decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que diferença faz?” (CERQUEIRA; PINHEIRO; OLIVEIRA, 2015). O meio ambiente, como objeto de políticas públicas, apresenta um conjunto peculiar de características, que se diferenciam de outras áreas das políticas públicas (SILVA e BARKI, 2012).
Considerando que a proteção ao meio ambiente é diretriz constitucional (artigo 225 da Constituição Federal de 1988), prevista inclusive como dever da União (artigo 23, inciso VI, da CF/88) e de todos aqueles que exercem atividade econômica (artigo 170, inciso VI, da CF/88), deve ser cada vez mais constante e consistente o esforço, por parte da administração pública, de assegurar a prevalência de tal princípio em todos os ramos e momentos de sua atuação (BRASIL, 2013).
Quando a lei de licitações impõe à administração pública eleger a proposta mais vantajosa para o interesse público, não há como desagregar esta intenção da necessidade de melhorar a proteção ao meio ambiente. “Mais vantajosa para a sociedade será, sempre, aquela proposta que leve em conta o interesse não apenas das gerações atuais, mas também das gerações futuras, em viver num ambiente ecologicamente equilibrado” (SLTI/MPOG, 2010). A Lei nº 12.349, de 2010, alterou o art. 3º da Lei nº 8.666, de 1993, e passou a apresentar a seguinte redação:
Art. 3o – A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Conforme Santos (2011), uma vez que o artigo 3º da Lei 8.666/93 autorizou explicitamente a introdução dos critérios ambientais nas licitações brasileiras, o que antes gerava dúvidas no tocante ao princípio da isonomia frente à implementação das licitações sustentáveis, agora restou ultrapassado.
No entender de Cabrera (2009) apud Gro Brundtland (1987), desenvolvimento sustentável significa suprir as necessidades do presente sem afetar a habilidade das gerações futuras de suprirem as próprias necessidades.
O Decreto nº 7.746, de 05 de julho de 2012, que regulamenta o art. 3º da Lei Federal 8.666/93 tem em seu art. 4º as diretrizes de sustentabilidade, que são:
Art. 4o – São diretrizes de sustentabilidade, entre outras:
I – menor impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água;
II – preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;
III – maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia;
IV – maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local;
V – maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra;
VI – uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; e
VII – origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras.
Observa-se que dos incisos do art. 4o do Decreto nº 7.746/2012, quatro deles estão voltados para a dimensão ecológica da sustentabilidade (I, III, VI e VII), e que poderiam muito bem ser condensados em um único inciso, no entanto são enfáticos e repetitivos à questão ecológica (JUSBRASIL, 2013).
Dentre os modelos de instrumento público que delimitam e estabelecem critérios de sustentabilidade ambiental a serem praticados nas compras realizadas pela administração direta, autárquica e fundacional do governo federal estão a Instrução Normativa nº 1 de 19 de janeiro de 2010 e a Portaria nº 61, de 15 de maio de 2008, que estabelecem práticas de sustentabilidade ambiental a serem observadas pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e suas entidades vinculadas quando das compras públicas sustentáveis, dando preferência por fornecedores e produtos comprovadamente de menor impacto ambiental, utilizando justificativa e especificações técnicas ambientais, de forma a atender ao interesse da administração pública, de preservação do meio ambiente e do bem estar social (ROSSATO; BELLEN, 2011).
Ao inserir a promoção do desenvolvimento nacional sustentável como uma das finalidades legais da licitação, legitima-se, também, o uso do poder de compra do Estado como ferramenta voltada à difusão de políticas públicas (SAMPAIO, 2011).
O departamento de licitações e contratos de cada instituição pode definir algumas etapas para serem seguidas, a fim de evitar que as licitações não possuam critérios sustentáveis (VARNAS; BALFORS; FÉ ELL, 2009 apud CASTRO et al., 2013). Entre elas temos:
a) planejar futuras aquisições;
b) identificar bens, serviços e obras relevantes a se utilizar os critérios sustentáveis;
c) desenvolver metas e controles de monitoração para reduzir os impactos ambientais, que ocorrem devido a bens, serviços e obras que não utilizam critérios sustentáveis;
d) nomear em cada departamento um servidor responsável para verificar se os futuros contratos possuem critérios sustentáveis;
e) este responsável pode estabelecer um diálogo com as empresas que possuem atualmente contratos com o órgão sobre necessidades futuras, discutindo os critérios sustentáveis, divulgando assim sua política de licitações sustentáveis; e
f) demonstrar às empresas os benefícios com a utilização dos critérios sustentáveis para incentivá-las a fornecer mais opções de bens, serviços e obras sustentáveis.
A licitação sustentável não é uma solução cara. Pelo contrário, normalmente reduz o gasto do contribuinte. Tem um efeito positivo na economia nacional e regional porque, diferentemente dos regulamentos de comando e controle, a licitação sustentável usa forças eficientes de mercado, a instrução e a parceria para alcançar objetivos ambientais e, em muitos casos, também sociais (BIDERMAN, 2015).
Para Torres (2012), o elevado montante de recursos gastos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, deveria suscitar a adoção de licitações sustentáveis e isso já representaria um ganho substancial em termos de redução de impacto ambiental.
As compras públicas sustentáveis podem ser vistas como uma ferramenta que permite impulsionar políticas ambientais e sociais – principalmente quando considerada a escala das compras governamentais e o efeito cascata que estas produzem sobre a economia e a sociedade –, o que multiplica investimentos feitos na direção do desenvolvimento sustentável (MOURA, 2014).
O presente trabalho objetivou fazer um estudo comparativo entre compras anuais e compras sustentáveis realizadas pelas unidades da federação brasileira, no período de 2012 a 2014.
MATERIAL E MÉTODOS
Esta pesquisa foi executada de forma bibliográfica e documental, e procurou por intermédio de referenciais teóricos publicados nos mais variados periódicos, trazer a debate a “sustentabilidade das licitações” públicas de estados brasileiros. Além disso, ela foi também documental, na medida em que se fez uso de vários documentos do governo federal para dar suporte ao presente estudo. A pesquisa é também de caráter exploratório, pois essa temática é pouco explorada e as referências bibliográficas acerca desse assunto são ainda escassas. Quanto à abordagem, essa pesquisa tem caráter qualitativo e quantitativo.
A coleta de dados foi realizada no Portal de Compras do Governo Federal, Comprasnet, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Finanças (MPOG), no espaço ao Cidadão/Estatística, por meio dos seguintes passos:
1. Departamento de Logística (DELOG), ao acessar o Painel de Compras que é uma ferramenta que apresenta em um só local os principais números das contratações públicas e tem por finalidade oferecer um panorama dos gastos públicos e do comportamento licitatório no âmbito da administração pública federal, para os anos de 2012, 2013 e 2014.
2. Por meio do Relatório intitulado “Informações Gerenciais de Contratações Públicas Sustentáveis – 2012, 2013 e 2014”.
A pesquisa foi realizada nos meses de agosto e setembro de 2015, por meio de acesso ao banco de dados do Governo Federal.
Para análise de dados, empregou-se estatística descritiva para levantamento de médias e frequências para posterior elaboração de tabelas e figuras.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
A Tabela 1 apresenta as compras anuais e as compras sustentáveis de 12 Estados brasileiros, mais o Distrito Federal, realizadas por esses entes da Federação nos anos de 2012, 2013 e 2014. Ressalta-se que as compras sustentáveis estão inseridas dentro das compras anuais, mas o diferencial das compras sustentáveis é que estas correspondem atualmente a uma fração mínima das anuais.
No período em estudo, o ano de 2014 foi aquele em que os Estados brasileiros e o Distrito Federal fizeram mais compras anuais, num total de aproximadamente 58 bilhões de reais. Em termos de compras sustentáveis, o ano de 2013 foi o que mais se sobressaiu com compras perfazendo um total de 34 milhões de reais (ver Tabela 1).
Nos três anos considerados – 2012 a 2014 – os 13 entes Federativos do Brasil descritos na Tabela 1 desembolsaram cerca de 155 bilhões de reais para gastos com compras anuais. Porém, esse dispêndio financeiro é bem menor quando se trata de compras sustentáveis, pois no período em questão, foi de apenas 95 milhões de reais. Em termos percentuais, as compras sustentáveis corresponderam a apenas 0,06% do total das compras anuais dos 12 Estados e Distrito Federal presentes na Tabela 1.
A Figura 1 apresenta o comparativo de 12 (doze) Estados brasileiros e do Distrito Federal com maior volume de compras sustentáveis nos últimos 3 (três) anos. Em 2012, somente 5 (cinco) Estados e o Distrito Federal se destacaram: RS, BA, RJ, SP, MG e DF. A partir de 2013, subiu para 9 (nove) o número de Estados e o Distrito Federal que se destacaram: PE, RJ, MG, SP, RS, PA, RO, PB, MT e DF. Em 2014, o quantitativo permaneceu o mesmo, contudo ocorreu alteração nos valores de alguns Estados, e alguns deles diminuíram as compras: RO, PB e MT; enquanto outros aumentaram significativamente: AM, BA e SC.
Considerando que o Brasil é composto por 26 Estados e um Distrito Federal, verifica-se, de acordo com a Figura 1, que menos de 50% dos Estados utilizam constantemente a sustentabilidade como critério para suas aquisições feitas entre 2012 a 2014, e que não ocorre uma crescente participação dos Estados que empreguem o princípio da sustentabilidade como premissa básica para suas compras.
É relevante observar que dos 12 (doze) Estados e do Distrito Federal que de destacaram como os de maiores compras feitas: 3 (três) são da Região Norte – que possui 7 (sete) Estados; 3 (três) da Região Nordeste - que possui 9 (nove) Estados; 1 (um) da Região Centro-Oeste - que possui 3 (três) Estados; 3 (três) da Região Sudeste – que possui 4 (quatro) Estados; e 2 (dois) da Região Sul – que possui 3 (três) Estados. Ao analisá-los, por região, fica claro que as Regiões Sudeste e Sul se destacam pela grande participação, contudo vale lembrar, que estas regiões são consideradas as mais desenvolvidas do país e que são compostas de poucos Estados, se comparados com as Regiões Norte e Nordeste.
A Figura 2 compara os valores já mencionados na Figura 1, com os valores totais comprados por cada Estado da Federação Brasileira. Ao analisar a Figura 2, verifica-se o quanto são inferiores os valores das compras sustentáveis dos Estados ao se comparar com os valores totais das compras.
Vale destacar que, esse critério não é aplicado apenas para aquisições de bens, mas também de serviços. Sendo assim, as licitações sustentáveis deveriam ter seus valores crescentes no decorrer dos anos, uma vez que, na maioria das vezes, as licitações de serviços são responsáveis pelas maiores despesas da administração pública.
É pertinente frisar que o Distrito Federal é o local de onde surgiu a legislação que inseriu a sustentabilidade como critério de compra nas licitações, e também, é o local que mais realiza compras baseado neste critério, mantendo valores crescentes no decorrer dos 3 (três) anos estudados neste trabalho.
CONCLUSÃO
O resultado obtido demonstra a volatilidade que representa as compras públicas sustentáveis, pois ao invés de a cada ano mais Estados se destacarem através dos valores crescentes das compras sustentáveis, o que se constata é que os Estados têm apresentado uma diminuição nas compras sustentáveis. A pesquisa demonstrou que as compras sustentáveis feitas pela administração pública dos Estados são bem menores que 1% das compras anuais.
Considerando que o portal de compras do Governo Federal é utilizado por um vasto número de Órgãos das Esferas: Federal, Estadual e Municipal, é relevante destacar a importância das compras feitas de bens e/ou serviços voltados para a sustentabilidade, uma vez que, o Brasil é um país rico em recursos naturais. Portanto, políticas públicas voltadas para a sustentabilidade deveriam ser fomentadas de forma contínua e expressiva, para assim, melhorar as compras da administração pública brasileira.
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