Observatorio Economía Latinoamericana. ISSN: 1696-8352

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EVOLUCIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO ECUATORIANO Y SU INFLUENCIA EN EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

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Introducción

En Ecuador a partir del año 2007 se experimentó profundos cambios en el sistema tributario, en concordancia la administración tributaria realizaba esfuerzos inmensurables por combatir las grandes brechas de evasión, redistribución de la riqueza, eficiencia administrativa y estimación en el impacto fiscal. Sin embargo, la lucha y el proceso que el país y el pueblo como contribuyentes han soportado ha sido difícil pues los errores del pasado y el desconocimiento del contexto histórico del sistema tributario ecuatoriano contribuyeron a complicar esta labor.

La construcción y fortalecimiento de un régimen tributario que responda a la realidad y condiciones contemporáneas del Ecuador, implica combatir contra las propias tensiones de la sociedad y la política.

El estudio tiene la siguiente organización: como primer punto se realiza una introducción al tema en cuestión. El segundo se realiza un análisis del sistema tributario ecuatoriano su historia, el Ecuador y su comportamiento en los ámbitos de la tributación mediante un estado de arte. En el tercer ítem se acoge las leyes aplicables al sistema, permitiendo así un análisis de las últimas reformas tributarias y su sustento legal. En el cuarto inciso se presenta la incidencia del sistema tributario en el Presupuesto General del Estado en cifras desde el año 2000 al 2016.

• Análisis del Sistema Tributario Ecuatoriano

La tributación es una actividad tan antigua como la propia humanidad. Surge como mecanismo de búsqueda de nuevos ingresos en sus diferentes acepciones, muchos de los cuales eran destinados para asuntos ceremoniales y para las clases dominantes.  
En lo que respecta a la aparición de las primeras leyes tributarias se menciona a Egipto, China y Mesopotamia, en los cuáles una forma común de tributar era el trabajo físico (servicio militar, prestación personal) incluso hasta la ofrenda de seres humanos como contribuciones. Las culturas indígenas de América pagaban los tributos de manera justa por medio de un sistema de aportes bien organizado.
En Europa, durante la Edad Media, los pobladores cancelaban en especies sean vegetales o animales que crecían en las pequeñas parcelas que les eran asignadas a los señores feudales, y a la Iglesia Católica en la forma conocida como “diezmos y primicias”, de carácter obligatorio y relacionados con la eliminación de posibles cadenas después de la muerte.
No obstante para poder abordar esta temática tan importante en la Administración Pública, es necesario responderse la siguiente interrogante: ¿Qué es el sistema tributario?, en la actualidad éstos términos se han convertido en una cláusula tan familiar para los ecuatorianos sin embargo aún no se comprende su significado y lo que implica. En tal sentido, el sistema tributario es sinónimo de sistema de recaudación de impuestos en un país, a través de normas y organismos encargados de la fijación, cobro y administración de recursos provenientes por los diferentes hechos imponibles de tributo.
Según lo especificado en la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (LORTI) ecuatoriano, los tributos “son ingresos públicos, creados por ley, en base de la capacidad contributiva del pueblo y encaminado a darle recursos al Estado para prestar servicios públicos que satisfagan las necesidades colectivas”. Se dividen en:

• Tasa. - generada por la prestación de un servicio efectivo o potencial, brindado de manera directa por el Estado. Ejemplo: valor que se cancela por obtener la cédula de identidad.

• Impuestos. – contribuciones obligatorias establecidas por Ley, que deben pagar las personas naturales y las sociedades que se encuentran en las condiciones previstas por la misma. En resumen, los impuestos son el precio por vivir en una sociedad civilizada.

En consecuencia, la importancia o el motivo por el cuál es necesario un sistema tributario dentro de la nación corresponde a que, los gobiernos por regla general para proveer bienes y servicios al pueblo como educación, salud, vialidad, entre otros, necesita de ingresos. El financiamiento para estas inversiones que promueven el desarrollo económico y social proviene de la recaudación de impuestos.
Por tanto, se considera como la principal obligatoriedad del Estado la construcción progresiva de un sistema tributario estable, justo y sostenible; así también a las empresas como entes económicos y a la sociedad quienes deben cumplir con su papel de contribuyentes, en función de su capacidad y carga impositiva.
En el caso ecuatoriano el primer tributo se originó en el año de 1830 y se denominó “contribución indígena” y duró hasta 1859; el mismo que consistía en que toda identificada como indígena por parte de los colonizadores debía pagar. El segundo impuesto se conoció en los años de 1837 hasta 1927 como “contribución general” cuyo objeto era recolectar tributos de empleados públicos, capitales en giro y a quienes se concedían préstamos, por tanto, este proceso se consagro como preámbulo para el Impuesto a la Renta codificado así en la Ley de Impuesto a la Renta en 1928. Los impuestos a las sucesiones y a los legados y fidecomisos también surgieron en los años 1912 y 1913 respectivamente.
Durante la última década, varios son los antecedentes y sucesos que han modificado la cultura tributaria del país, en su ciclo histórico el Ecuador mantuvo una etapa de inestabilidad entre los años de 1996 - 2006, con siete presidentes, una efímera dictadura, y tres mandatarios derrocados.
A consecuencia, el modelo empresarial de economía se debilitó y se incrementó el desempleo, el subempleo, la precariedad laboral y la emigración de ecuatorianos y ecuatorianas al exterior; fueron afectados los servicios públicos y se desmontó el papel regulador del Estado y su misión para el bienestar colectivo.
La reacción social en contra del modelo económico y político excluyente se expresó en una movilización ciudadana, que como consecuencia derrocó a los últimos tres presidentes elegidos constitucionalmente entre ellos Abdalá Bucaram, Jamil Mahuad y Lucio Gutiérrez.
El triunfo de Correa en el año 2007, visualizado por una polarización política y social trae consigo la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente encargada de elaborar una nueva Constitución con el fin de buscar una nueva economía para el contexto ecuatoriano, por lo que, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y las Naciones Unidas (NNUU) en sus informes califican a la economía ecuatoriano como una “economía social y solidaria”  con el fin de aumentar el PIB, disminuir la pobreza, desempleo y subempleo, y el mejorar el dinamismo de la economía a través del gasto y la inversión del estado, salarios dignos, y la mejora continua en la prestación de servicios de educación, salud, seguridad social y vivienda con el fin de mejorar las condiciones de vida y trabajo de la ciudadanía.
En el camino por retomar la institucionalización del país y conducir la economía del país el gobierno de Rafael Correa asumió una posición nacionalista frente al capital extranjero y frente a los organismos financieros como el Fondo Monetario Internacional (FMI), revisión y renegociación de contratos con empresas foráneas, denuncia sobre la existencia de una “deuda ilegítima” y el pago de la deuda externa bajo las condiciones soberanas del país (CAIC, 2008).
Se renovaron las relaciones internacionales, en la búsqueda de nuevos mercados, y la identidad común con los gobiernos latinoamericanos con ideología socialista y a la ampliación diplomática con nuevos países. Además, se emprendieron firmes reformas en la Administración Pública, a través del protagonismo a la Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES).
Por otro lado, se centralizaron las rentas mediante el fortalecimiento del Servicio de Rentas Internas (SRI), que permitió incrementar la inversión estatal destinada a obras particularmente de infraestructura para la educación pública gratuita, salud en general y seguridad social. Las orientaciones económicas fueron acompañadas con una multiplicidad de políticas sociales.
En materia tributaria se trabajó en seis líneas de acción:

• Fortalecimiento del SRI.
• Efectividad en el cobro de los impuestos.
• Persecución a la evasión y elusión tributarias.
• Privilegio de los impuestos directos sobre los indirectos.
• Política tributaria para la redistribución de la riqueza.
• Orientación impositiva para el desarrollo de la producción nacional.

En contexto, se evidencia que en Ecuador el sistema tributario atravesó varios procesos para su implementación y fortalecimiento de la economía.

• Legislación aplicable al Sistema Tributario.

Entre los años 2007 y 2016 en que se da lugar este proceso de transformación y revalorización del sistema tributario del país, se han aprobado múltiples reformas tributarias, descritas de manera sucinta a continuación:

• Ley Reformatoria del Artículo 89 de la Codificación de la Ley de Régimen Tributario Interno, publicada el 13 de abril del 2007, en resumen establece:
• El destino del producto del impuesto a los consumes especiales.
• La utilización y distribución del impuesto a los consumes especiales que grava a los servicios de telecomunicaciones y radioelectrónicos.

• Ley para la Equidad Tributaria del Ecuador, publicada el 20 de diciembre del 2007, en resumen establece:
• La reforma de varios artículos del Código Tributario y la Ley de Régimen Tributario Interno.
• Impuesto a la Salida de Divisas.
• El Impuesto a las Tierras Rurales.
• El Impuesto a los Ingresos Extraordinarios.
• El régimen de precios de transferencia y el Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE).

• Ley Orgánica Reformatoria e Interpretativa, publicada el 30 de julio del 2008, en resumen establece:
• Reducción del porcentaje que considera a una persona discapacitada a efecto de exenciones y deducciones tributarias.
• Lo deducible de los gastos de educación superior.
• La tarifa cero de IVA a las importaciones para el transporte comercial de pasajeros.
• El deducible de los intereses y costos financieros de créditos externos y pagos por arrendamiento mercantil internacional del Impuesto a la renta.
• La conmutación de intereses por mora, multas y recargos.

• Constitución Política del Ecuador 2008, publicada el 20 de octubre del 2008, en resumen establece:
• Los derechos y obligaciones de las personas en cuanto a la tributación.
• La competencia de la Asamblea Nacional en la creación, modificación y supresión de tributos.
• La competencia del ejecutivo en cuanto a la presentación de proyectos de ley relativos a impuestos y la creación de aranceles.
• Los principios rectores del Régimen Tributario y los objetivos de la política tributaria.
• Las políticas económicas, tributaria, aduanera, arancelaría, fiscal y monetaria, comercio exterior y endeudamiento.
• La exención del pago de impuestos de las prestaciones en dinero del seguro social.
• La exención del pago de impuestos y tasas de tierras comunitarias.

• Ley Orgánica de Empresas Públicas, publicada el 16 de octubre del 2009, en resumen establece:
• Que son empresas públicas, y la regulación exclusive para este tipo de empresas.
• El proceso de transición para que las empresas cuyo accionista principal y mayoritario es el Estado pasen a formar parte del sector público a fin de que se beneficien del tratamiento tributario que recibe el sector público.

• Ley Reformatoria a La Ley de Régimen Tributario Interno y La Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador, publicada el 23 de diciembre del 2009, en resumen establece:
• Gravar el Impuesto a la Renta a los dividendos y utilidades de las sociedades domiciliadas en paraísos fiscales o personas naturales residentes.
• Las condiciones para la reducción de la tarifa de Impuesto a la renta y la exención al pago del mismo.
• Una única forma de cálculo y determinación del anticipo del Impuesto a la renta, y las condiciones para su devolución.

• Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, publicada el 29 de diciembre del 2010, en resumen establece:
• Establece los incentivos fiscales para el desarrollo productivo.
• La forma de expresión de las tarifas arancelarias y las modalidades técnicas de los aranceles.
• Los mecanismos de orden general para el fomento a la exportación.
• La obligación tributaria aduanera (los tributos al comercio exterior, su base imponible, exigibilidad, etc.) y la competencia de la aduana en cuanto a la recaudación.

• Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado, publicada el 24 de noviembre del 2011, en resumen establece:
• El Impuesto ambiental a la contaminación vehicular.
• La modificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto a los Consumos Especiales (ICE) de los vehículos híbridos.
• El cambio de la fórmula de cálculo del ICE a los cigarrillos y bebidas alcohólicas.
• El Impuesto ambiental a las botellas plásticas no retornables que grava el embotellamiento de bebidas alcohólicas, no alcohólicas, gaseosas, no gaseosas y agua en botellas plásticas no retornables, así como su importación.
• El incremento de la base no gravada de 70 hectáreas a aquellas tierras rurales en condiciones similares a la Amazonía.
• El aumento del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) del 2% al 5%.

• Ley Orgánica de Redistribución de los Ingresos para Gasto Social, publicada el 10 de diciembre del 2012, en resumen establece:
• La eliminación del beneficio de la reducción de 10 puntos porcentuales en el Impuesto a la renta para los bancos.
• Un cambio en la fórmula de cálculo del anticipo del Impuesto a la renta de los bancos y de las sociedades financieras.
• La tarifa del 12% de IVA para los servicios financieros prestados por las instituciones autorizadas, la cual en la actualidad es del 0%.
• La posibilidad de solicitar la devolución.

• Ley para el Equilibrio de las Finanzas Públicas, publicada el 29 de abril del 2016, en resumen establece:
• Ésta ley incrementa el Impuesto a los Consumos Especiales (ICE) de bebidas azucaradas, gaseosas y cervezas.
• Crea un ICE para la telefonía móvil y fija de las sociedades del 15%.
• Incentivo para el uso de dinero electrónico y tarjetas de crédito y débito.

• Ley Solidaria y de Corresponsabilidad Ciudadana por las Afectaciones del Terremoto en Ecuador, publicada el 01 de junio del 2016, en resumen establece:
• Recaudar recursos para financiar la reconstrucción de varias poblaciones de las provincias costeras de Manabí y Esmeraldas.
• Incremento del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en dos puntos, del 12% al 14%, por el lapso de máximo un año; con excepción de la gasolina extra y el gas de uso doméstico que mantendrán tarifa del 12%.
• La norma no afecta a más del 90% de los productos de la canasta básica familiar, ni a sectores de educación, salud, transporte y alimentos.
• Beneficio a quienes compren con dinero electrónico cancelarán IVA del 10%.

Se puede identificar que para configurar el sistema y régimen tributario ecuatoriano, se ha tomado una serie de leyes, reglamentos y normativas con el fin de mejorar los procesos de redistribución de la riqueza a través de generación de rentas, según Quiroz (2016) la recaudación por impuestos en el Ecuador creció en un 160%, en el periodo 2007-2015, pasando de USD 5 361,8 millones a 13 950 millones. Actualmente, los ecuatorianos pagan 30 impuestos al Servicio de Rentas Internas (SRI), 16 más que en el 2006.

• Sistema Tributario y su incidencia en el Presupuesto General del Estado

La economía ecuatoriana ha experimentado un dinamismo desde la dolarización que se mantiene en el año 2005, que cierra con un crecimiento del 4.7%, y en menor medida para el 2007 que tuvo un crecimiento de 2.6%. Los años de mayor crecimiento en el período 2001-2007 son: el 2004, en el cual el Producto Interno Bruto (PIB) presentó una tasa de variación de 7.9%; seguido por el 2001, con 5.3% de crecimiento.
La recaudación de impuestos en el Ecuador ha reflejado esta tendencia creciente de la economía. Para cuantificar esta idea, se puede observar los niveles de recaudación obtenidos en el periodo 2000 – 2008 (Tabla 1), donde se obtiene una recaudación mayor a los $ 1700 millones, en el año 2000 y el dato al 2008 ascienden a más de $ 5,000 millones. Estos valores representan una tasa de crecimiento promedio del 10% anual.
La recaudación de impuestos en Ecuador pasó de USD 15 558 millones a USD 14 017 millones en el periodo enero-diciembre de 2016 en comparación con el mismo lapso del 2015 (Tabla 2). Esto representó un 9% menos, según cifras publicadas por el Servicio de Rentas Internas (SRI), los tributos más importantes arrastraron las recaudaciones a la baja: el impuesto a la renta (IR), el impuesto al valor agregado (IVA) por operaciones internas y el impuesto a la salida de divisas (ISD). Estos registraron una caída que está entre el 8 y 17%.  Esto evidencia una reducción en el dinamismo y actividad económica del país.

El IVA (impuesto de mayor recaudación) registra un monto recaudado de 6189 millones de dólares en el periodo de análisis frente a los USD 7192 millones recaudados en el 2015.
Por su parte la Constitución del Ecuador (2008), en su artículo 292 señala que el Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas, y los gobiernos autónomos descentralizados.

CONCLUSIONES

Se evidencia que a los largo de la historia, la tributación es la expresión, resultado y respuesta del juego de intereses del ámbito político a favor del beneficio de la sociedad ecuatoriana, pues de manera general afectan a unos sectores más que a otros.

 El Presupuesto permite visualizar cuáles son los objetivos que persiguen las políticas públicas en busca del desarrollo y bienestar social, y como se financian dichos objetivos. Está conformado por los ingresos y gastos fiscales, los ingresos pueden ser corrientes o de capital y no dan lugar a obligación de reembolso; mientas que los gastos pueden ser corrientes, de inversión o capital.

La política económica es otro factor predominante que se analiza pues se considera el fundamento del sistema tributario, debido a su correspondencia y ejecución desde el Estado, por parte del gobierno de turno respetando los sistemas de democracia.

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* Ingeniera en Economía y Finanzas de la Escuela Politécnica Nacional. Magister en Administración de Empresas de la Universidad Politécnica Salesiana y Docente de Investigación Operativa de la Facultad de Administración de Empresas de la Escuela Superior Politécnica de Chimborazo.
** Ingeniera en Contabilidad y Auditoría C.P.A. de la Escuela Superior Politécnica de Chimborazo. Magister en Auditoría Integral de la Universidad Técnica Particular de Loja. Actualmente cursando el Programa Doctoral en Ciencias Contables de la Universidad de Los Andes de Venezuela y Docente de Contabilidad en la Facultad de Administración de Empresas de la Escuela Superior Politécnica de Chimborazo.
*** Ingeniero en Banca y Finanzas de la Escuela Superior Politécnica de Chimborazo. Magister en Gestión Empresarial de la Universidad Nacional de Chimborazo y Docente de Sistemas Organizacionales de la Facultad de Administración de Empresas de la Escuela Superior Politécnica de Chimborazo.

Recibido: 31/01/2018 Aceptado: 02/02/2018 Publicado: Febrero de 2018

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